Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Комментируемая статья, введенная Законом 2007 г. № 63-ФЗ, устанавливает понятие ведомственных целевых программ.

Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ³, которое определяет порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, направленных на осуществление субъектами бюджетного планирования государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития, повышение результативности расходов федерального бюджета. Однако указанное постановление Правительства РФ нуждается в приведении его в соответствие с изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ.

Порядок разработки, утверждения и реализации региональных ведомственных целевых программ устанавливает высший орган исполнительной власти субъекта РФ, а местных ведомственных целевых программ – местная администрация.

Статья 180 Кодекса, утратившая силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, устанавливала соотношение закона о бюджете и других законов. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств регламентировано нормой п. 2 ст. 83 действующей редакции Кодекса.

Статья 181 Кодекса, определявшая перечень показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете, утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Перечень указанных показателей установлен в ст. 184¹ Кодекса, введенной этим же Законом в гл. 21 Кодекса.

В статье 182 Кодекса, утратившей силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, устанавливался перечень документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета. Перечень указанных документов и материалов установлен в ст. 184² Кодекса, введенной этим же Законом в гл. 21 Кодекса.

Статья 183 Кодекса, утратившая силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, определяла перечень исходных макроэкономических показателей для составления проекта бюджета (объем и темп роста ВВП, уровень инфляции). Данные показатели, являющиеся основой формирования основных характеристик федерального бюджета, согласно действующей редакции ст. 199 Кодекса подлежат обсуждению при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении.

1. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Согласование показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период и показателей сводного финансового баланса Российской Федерации осуществляется комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Внесение Министерством финансов Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполномоченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.

2. Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

3. Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

1—3. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 169 Кодекса), в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в Кодексе реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти:

порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов федеральных ГВБФ устанавливает Правительство РФ в соответствии с положениями Кодекса;

порядок составления проекта бюджета субъекта РФ и проектов бюджетов территориальных ГВБФ устанавливает высший исполнительный ОГВ субъекта РФ в соответствии с положениями Кодекса и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов РФ;

порядок составления проекта местного бюджета устанавливает местная администрация муниципального образования в соответствии с Кодексом и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Комментируемая статья, воспроизводя данные нормы п. 2 ст. 169 Кодекса, дополняет их в части того, что исполнительные органы соответствующего уровня власти устанавливают не только конкретный порядок, но и сроки составления проектов бюджетов.

Кроме того, в п. 1 комментируемой статьи установлены требования к порядку и срокам составления проекта федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ:

для согласования показателей прогноза социально-экономического развития России, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период и показателей сводного финансового баланса России должна создаваться комиссия. Порядок создания такой комиссии устанавливает Правительство РФ;

Минфин России, т. е. орган, уполномоченный на непосредственное составление проекта федерального бюджета (см. комментарий к ст. 170 Кодекса), обязан внести проект федерального закона о федеральном бюджете в Правительство РФ не позднее 15 дней до дня внесения проекта указанного закона в Государственную Думу. Согласно п. 1 ст. 192 Кодекса проект федерального закона о федеральном бюджете должен быть внесен Правительством РФ на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года;

уполномоченный орган обязан внести проект федерального закона о бюджете федерального ГВБФ в Правительство РФ не позднее 15 дней до дня внесения проекта указанного закона в Государственную Думу. В соответствии с п. 5 ст. 192 Кодекса проекты федеральных законов о бюджетах федеральных ГВБФ вносятся Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

Следует отметить, что в связи с принятием Закона 2007 г. № 63-ФЗ утрачивает свою практическую значимость постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118, которым утверждено Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Раздел VII Рассмотрение и утверждение бюджетов

1. В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета.

2. В законе (решении) о бюджете должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

3. Законом (решением) о бюджете устанавливаются: перечень главных администраторов доходов бюджета;

перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета;

источники финансирования дефицита бюджета, установленные статьями 94 (в случае принятия федерального бюджета с дефицитом), 95 и 96 настоящего Кодекса на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;

иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

4. В случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Изменение параметров планового периода федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

Изменение параметров планового периода бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, изменение параметров планового периода местного бюджета осуществляется в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Изменение показателей ведомственной структуры расходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета осуществляется путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета.

5. Под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

6. Законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено использование доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные законом (решением) о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета.

1—3. Комментируемая статья, введенная Законом 2007 г. № 63-ФЗ, существенно расширяет общие (рамочные) требования к рассмотрению и утверждению бюджетов. Так, введены единые для бюджетов бюджетной системы РФ требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей. При этом законодательным (представительным) органам власти предоставлено право детализировать указанные требования применительно к соответствующим бюджетам. В пункте 2 ст. 187 Кодекса установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен в обязательном порядке предусматривать утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии с комментируемой статьей.

Согласно п. 1 комментируемой статьи в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета. При этом прямо определено, что к таковым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета.

В случае если в законе (решении) о бюджете предусматриваются доходы, нормативы распределения которых между бюджетами бюджетной системы РФ не установлены бюджетным законодательством РФ, то в соответствии с п. 2 комментируемой статьи нормативы распределения таких доходов должны содержаться в законе (решении) о бюджете. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 50 и 51 Кодекса), применительно к федеральному бюджету нормативы распределения таких доходов утверждены согласно приложению 1 к Закону о федеральном бюджете на 2008–2010 гг.

Пункт 3 комментируемой статьи содержит перечень сведений и показателей бюджета, которые должны быть установлены в законе (решении) о бюджете. Данный перечень не является исчерпывающим: законом (решением) о бюджете могут быть предусмотрены и иные показатели бюджета, установленные соответственно уровню бюджета Кодексом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

4. В пункте 4 комментируемой статьи определен метод утверждения проекта закона (решения) о бюджете в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период: бюджет утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 169 Кодекса), данное положение представляет собой применение в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в бюджетном планировании широко известного в международной практике метода «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основной следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий годы не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов (см. комментарий к ст. 184¹ Кодекса). Таким образом, по мнению авторов проекта Закона 2007 г. № 63-ФЗ, «скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

Пункт 4 комментируемой статьи определяет уровень нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется изменение параметров планового периода бюджета соответствующего уровня: федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ – в соответствии с Кодексом; бюджета субъекта РФ и бюджета территориального ГВБФ – в соответствии с законом субъекта РФ; местного бюджета – в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

При этом в п. 4 комментируемой статьи предусмотрены два способа изменения показателей ведомственной структуры расходов бюджета субъекта РФ, бюджета территориального ГВБФ, местного бюджета: путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований и путем включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета.

5. В пункте 5 комментируемой статьи определено понятие «условно утвержденные расходы», введенное Законом 2007 г. № 63-ФЗ в целях повышения устойчивости бюджета: под такими расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

В соответствии с п. 3 статьи общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период устанавливается на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 % общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 % общего объема расходов бюджета. По мнению авторов проекта Закона 2007 г. № 63-ФЗ, это позволит создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Как установлено в п. 2 ст. 213 Кодекса, в случае сокращения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) объем условно утвержденных расходов подлежит соответствующему сокращению. Там же предусмотрено, что в случае увеличения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) указанное увеличение относится на соответствующее увеличение условно утвержденных расходов (при условии, что федеральный бюджет на очередной финансовый год и плановый период утвержден без дефицита). Сокращение или увеличение условно утвержденных расходов осуществляется путем принятия федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает возможность установления законом (решением) о бюджете использования доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные законом (решением) о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета. Применительно к федеральному бюджету данная норма реализована в положениях ч. 4 ст. 29 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:

основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

пояснительная записка к проекту бюджета;

методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов; предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет; иные документы и материалы.

Комментируемая статья, введенная Законом 2007 г. № 63-ФЗ, устанавливает единые для бюджетов бюджетной системы РФ требования к представляемым в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете документам и материалам. По мнению авторов проекта указанного Закона, это наряду с установлением единых требований к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей существенно расширяет общие (рамочные) требования к рассмотрению и утверждению бюджетов.

Установленный комментируемой статьей перечень документов и материалов не является исчерпывающим: в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете представляются и иные документы и материалы, что подразумевает право законодательных (представительных) органов власти детализировать требования комментируемой статьи применительно к соответствующим бюджетам.