Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

1. Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

2. Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

3. Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом.

4. Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

5. Органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) в условиях военного и чрезвычайного положений осуществляют бюджетные полномочия по решению Президента Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении», Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В пункте 1 комментируемой статьи обозначены основные направления, по которым осуществляются бюджетные полномочия исполнительными ОГВ (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований). Среди них: составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана) и внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов;

разработка и утверждение методик распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов;

исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности; представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

управление государственным (муниципальным) долгом.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 152 Кодекса), наряду с Кодексом особенности бюджетных полномочий ФОИВ устанавливаются принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, особенности бюджетных полномочий исполнительных ОГВ субъектов РФ – принятыми в соответствии с Кодексом законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами высших исполнительных ОГВ субъектов РФ, особенности бюджетных полномочий исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований – принятыми в соответствии с Кодексом муниципальными правовыми актами представительных ОМСУ и муниципальными правовыми актами местных администраций.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает основные бюджетные полномочия финансовых органов. Данные полномочия являются сущностными признаками, характеризующими исполнительные ОГВ (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) в качестве финансовых органов. Так, в ст. 6 Кодекса определено, что финансовые органы – это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Бюджетные полномочия Минфина России, являющегося ФОИВ, установлены в ст. 165 Кодекса.

3. В пункте 3 комментируемой статьи особо выделен такой ФОИВ, как Федеральное казначейство, и обозначено основное его бюджетное полномочие – кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Более детально бюджетные полномочия Федерального казначейства определены в ст. 166¹ Кодекса.

4. Бюджетные полномочия органов исполнительной власти (органов местной администрации), являющихся главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, установлены в ст. 158 Кодекса, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета – в ст. 160¹ Кодекса, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета – в ст. 160² Кодекса, получателями бюджетных средств – в ст. 162 Кодекса.

5. В соответствии с ч. 1 ст. 56 Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Согласно ч. 2 указанной статьи чрезвычайное положение на всей территории России и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.

В п. «а» ст. 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»¹ установлено, что указом Президента РФ

о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также ОМСУ. В соответствии со ст. 22 названного Закона на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания: а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Согласно ч. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Особенности деятельности ОГВ в период действия военного положения установлены в ст. 17 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[153]153
  СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.


[Закрыть], в соответствии с п. 1 которой в период действия военного положения:

указом Президента РФ могут быть определены ФОИВ, которыми он осуществляет руководство по вопросам обеспечения обороны и безопасности России, режима военного положения;

указом Президента РФ функции и полномочия ФОИВ могут быть перераспределены исходя из интересов обеспечения обороны и безопасности России, режима военного положения.

Согласно п. 2 указанной статьи ФОИВ и ОГВ субъектов РФ, порядок осуществления полномочий и процедура деятельности которых регулируются принимаемыми ими регламентами, при введении военного положения вносят в указанные регламенты необходимые изменения, учитывающие особенности режима военного положения.

1. Центральный банк Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики.

2. Центральный банк Российской Федерации обслуживает счета бюджетов.

3. Центральный банк Российской Федерации осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

1. Разработка и проведение во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики закреплено в качестве одной из функций Банка России в п. 1 ст. 4 Закона о Банке России.

В соответствии с п. 7 ст. 192 Кодекса, согласующимся со ст. 45 Закона о Банке России, Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Там же установлено, что предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2008 г. одобрены Советом директоров Банка России 18 июня 2007 г.[154]154
  Вестник Банка России. 2007. № 47.


[Закрыть]

2. Согласно п. 2 комментируемой статьи Банк России обслуживает счета бюджетов. Осуществление обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (если иное не установлено федеральными законами) посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и ГВБФ, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, закреплено в качестве одной из функций Банка России в п. 6 ст. 4 Закона о Банке России.

Как установлено в п. 2 ст. 156 Кодекса, функции Банка России, предусмотренные п. 2 комментируемой статьи, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций выполняют кредитные организации.

Необходимо иметь в виду, что статьей 27 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. предусмотрены особенности обслуживания в 2008 г. Банком России и кредитными организациями отдельных счетов участников бюджетного процесса.

В частности, установлено, что учреждения Банка России и кредитные организации обслуживают без взимания платы:

1) счета, открытые Федеральному казначейству и его территориальным органам;

2) счета, открытые финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности.

Установлено, что учреждения Банка России и кредитные организации проводят операции по обеспечению получателей бюджетных средств наличными денежными средствами без взимания платы.

Установлено, что Банк России ежеквартально представляет в Федеральное казначейство информацию:

1) о счетах в валюте РФ, открытых федеральным бюджетным учреждениям, в учреждениях Банка России и кредитных организациях для учета операций со средствами федерального бюджета и средствами, полученными от приносящей доход деятельности, а также со средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных бюджетных учреждений;

2) о счетах в валюте РФ по учету средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), открытых финансовым органам субъектов РФ (муниципальных образований), бюджетным учреждениям субъектов РФ (муниципальным бюджетным учреждениям).

При установлении факта незакрытая в учреждениях Банка России и кредитных организациях счетов в валюте РФ по учету средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) финансовыми органами субъектов РФ (муниципальных образований) Федеральному казначейству и его территориальным органам предоставлено право направлять в учреждения Банка России и кредитные организации представления о приостановлении операций на указанных счетах в порядке, установленном Минфином России.

3. В пункте 3 комментируемой статьи закреплено бюджетное полномочие Банка России по осуществлению функций генерального агента по государственным ценным бумагам России. Особенности данного бюджетного полномочия Банка России установлены в ст. 119 Кодекса.

1. Кредитные организации могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов.

2. Кредитные организации выполняют функции, предусмотренные пунктом 2 статьи 155 настоящего Кодекса, в случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

3. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

1. Как определено в ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395—1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 3 февраля 1996 г.)[155]155
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1990. № 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.


[Закрыть], кредитная организация – это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право проводить банковские операции, предусмотренные названным Федеральным законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.

Кредитные организации в соответствии со ст. 152 Кодекса не являются участниками бюджетного процесса (в отличие от ранее действовавшей редакции указанной статьи, т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ), в связи с чем в комментируемой статье говорится о кредитных организациях, осуществляющих отдельные операции со средствами бюджета.

В ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г.) предусмотрено, что кредитная организация на основе государственного или муниципального контракта об оказании услуг для государственных или муниципальных нужд может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и ОМСУ, проводить операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для выполнения федеральных и региональных программ. Там же установлено, что такой контракт должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля над использованием бюджетных средств.

Однако изменениями, внесенными в п. 1 комментируемой статьи Законом 2007 г. № 63-ФЗ, уточнено, что для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов кредитные организации привлекаются на основании агентского соглашения. О кредитных организациях – агентах Правительства РФ, обеспечивающих по поручению Правительства РФ возврат задолженности юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований по бюджетным кредитам, предоставленным за счет средств федерального бюджета и внебюджетных средств, см. комментарий к ст. 93⁴ Кодекса.

Следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. Сбербанк России является агентом Правительства РФ по осуществлению следующих выплат (в случае, если данные выплаты не осуществляются через организации федеральной почтовой связи):

1) компенсационных и иных выплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний (за исключением выплат, осуществляемых ПФР и ФСС России);

2) компенсаций членам семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти в связи с оплатой ими жилых помещений, коммунальных и других видов услуг;

3) выплат на проведение ремонта индивидуальных жилых домов, принадлежащих членам семей военнослужащих, потерявших кормильца;

4) ежемесячных пособий детям военнослужащих, принимавших непосредственное участие в борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона и погибших (пропавших без вести) при выполнении обязанностей военной службы по призыву;

5) компенсационных выплат женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, уволенным в связи с ликвидацией организаций.

Согласно ч. 2 данной статьи функции агента Правительства РФ осуществляются Сбербанком России в соответствии с соглашениями, заключенными между Сбербанком России и ФОИВ, являющимися в соответствии с названным Законом главными распорядителями указанных средств федерального бюджета. За выполнение функций агента Правительства РФ по осуществлению указанных выплат Сбербанку России выплачивается вознаграждение, не превышающее 0,5 % суммы произведенных выплат.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 26 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. Сбербанк России является агентом Правительства РФ по осуществлению на территории России выплаты пенсий, пособий и компенсаций лицам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел РФ, учреждениях и органах ФСИН России, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органах и органах прокуратуры, и членам их семей. Согласно ч. 4 данной статьи функции агента Правительства РФ осуществляются Сбербанком России в соответствии с соглашениями, заключенными между Сбербанком России и ФОИВ, осуществляющими пенсионное обеспечение указанных лиц. Указанные соглашения могут содержать положения об оказании Сбербанком России на платной основе дополнительных услуг, их перечень и размер вознаграждения, который не должен превышать 0,4 % суммы пенсионных выплат.

В части 7 ст. 26 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. установлено, что ОАО «Российский сельскохозяйственный банк» является банком-агентом в соответствии с Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей». В соответствии с ч. 8 указанной статьи в субъектах РФ, в которых отсутствует региональная сеть филиалов ОАО «Российский сельскохозяйственный банк», ему предоставлено право привлекать на основании отдельных соглашений другие кредитные организации для выполнения функций банка-агента в соответствии с Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».

2. Согласно п. 2 ст. 155 Кодекса счета бюджетов обслуживает Банк России. В случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций в соответствии с п. 2 комментируемой статьи эти функции Банка России выполняют кредитные организации.

Следует отметить, что постановлением КС России от 17 июня 2004 г. № 12-П[156]156
  СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.


[Закрыть] признаны не противоречащими Конституции РФ взаимосвязанные положения п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 Кодекса, поскольку по смыслу этих положений и исходя из их места в системе бюджетно-правового регулирования предполагается, что установленный ими порядок обслуживания счетов бюджетов не нарушает финансовую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований, а также не исключает возможность открывать счета бюджетов в кредитных организациях в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом.

Как указал КС России, в п. 2 комментируемой статьи под «соответствующей территорией» понимается территория как одного субъекта РФ или муниципального образования (если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту РФ и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования), так и нескольких субъектов РФ или определенного числа муниципальных образований (если в соответствующих территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам РФ и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на территорию определенного числа муниципальных образований).

Согласно правовой позиции КС России положение о «невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов» – в отсутствие нормативной конкретизации его содержания непосредственно в законе – должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с ОГВ субъекта РФ или ОМСУ соответствующего договора.

КС России также указал, что при этом публичные субъекты бюджетных отношений в любом случае не могут остаться без обслуживания счетов бюджетов, что гарантируется, кроме прочего, возможностью судебной защиты прав субъектов РФ и муниципальных образований при возникновении спора по поводу невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов или наличия (отсутствия) на территории субъекта РФ (муниципального образования) территориального учреждения Банка России по данному субъекту РФ и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования.

В соответствии со ст. 283 Кодекса открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ, является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает право субъектов РФ, муниципальных образований в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами. КС России в упоминавшемся выше постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П отметил, что, как следует из нормативного содержания п. 3 комментируемой статьи, счета, открываемые для расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, по своему правовому режиму отличны от счетов бюджетов – они связаны с обслуживанием государственного долга субъекта РФ или муниципального долга.