Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

составляет и исполняет бюджетную смету;

принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Комментируемая статья определяет бюджетные полномочия получателя бюджетных средств (получателя средств соответствующего бюджета), под которым согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, понимается ОГВ (государственный орган), орган управления ГВБФ, ОМСУ, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 152 Кодекса), отнесение к получателям бюджетных средств только ОГВ (ОМСУ) или бюджетных учреждений является одной из новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ.

Согласно ранее действовавшей редакции Кодекса получателем бюджетных средств являлась любая организация, в том числе, например, предоставляющая бюджетным учреждениям коммунальные услуги, получающая субсидии или кредиты из бюджета, и т. д. Однако, как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона 2007 г. № 63-ФЗ, такие организации не являются участниками бюджетного процесса и не должны выполнять возложенные на них обязанности (например, по ведению бюджетного учета, предоставлению бюджетной отчетности и т. д.). Указанным Законом ограничено понятие «получатель бюджетных средств» организациями, которые имеют право от имени государства или местного самоуправления принимать и исполнять расходные (бюджетные) обязательства.

По мнению авторов законопроекта, проведение такой границы открывает возможности для реструктуризации бюджетной сети. Отсутствует необходимость расширять перечень получателей бюджетных средств, например, включая в него организации новых организационно-правовых форм (автономные учреждения или негосударственные некоммерческие организации), предоставляющие государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам. Такие организации будут получать бюджетные средства в виде субсидий, но это не значит, что они будут наделены бюджетными полномочиями как участники бюджетного процесса.

Установленный комментируемой статьей перечень бюджетных полномочий получателя бюджетных средств является открытым: получатель бюджетных средств исполняет и иные полномочия, установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статья 163 Кодекса, устанавливающая права и обязанности получателей бюджетных средств, утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 152 Кодекса), одной из новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ является уточнение описания полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств.

Участниками бюджетного процесса на федеральном уровне являются:

Президент Российской Федерации;

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации;

Министерство финансов Российской Федерации;

Федеральное казначейство;

Центральный банк Российской Федерации;

Счетная палата Российской Федерации;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации;

главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета;

главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 152 Кодекса), в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ изменениями установлено системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) особенностей полномочий участников бюджетного процесса.

Соответственно изменениями, внесенными указанным Законом: установлен закрытый перечень участников бюджетного процесса на федеральном уровне;

введены в состав участников бюджетного процесса федерального уровня и описаны бюджетные полномочия главных администраторов (администраторов) доходов федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ;

уточнены описания полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств;

к получателям бюджетных средств отнесены только ОГВ (ОМСУ) и бюджетные учреждения.

Как установлено в п. 2 ст. 152 Кодекса, особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными ОГВ (а речь идет

прежде всего о ФОИВ) или государственными органами (органы управления ГВБФ и т. п.), наряду с Кодексом устанавливаются принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерство финансов Российской Федерации обладает следующими бюджетными полномочиями:

на основании и во исполнение настоящего Кодекса, иных актов бюджетного законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности;

организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации основные направления бюджетной и налоговой политики;

ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации; разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации;

получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации;

проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования;

разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

осуществляет по решению Правительства Российской Федерации сотрудничество с международными финансовыми организациями;

разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и является уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственные внутренние и внешние заимствования, разрабатывает программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и программу государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации;

представляет Российскую Федерацию в договорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации;

представляет Правительство Российской Федерации на переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и предоставляет (выдает) от имени Российской Федерации государственные гарантии Российской Федерации; ведет Государственную долговую книгу Российской Федерации; учитывает представляемую органами, ведущими государственные долговые книги субъектов Российской Федерации, информацию о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;

осуществляет управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации на основании полномочий, предоставленных Правительством Российской Федерации;

организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета;

устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений;

устанавливает порядок ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет ее в Федеральное казначейство;

представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета;

устанавливает единую методологию бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности;

утверждает коды составных частей бюджетной классификации Российской Федерации, являющиеся в соответствии с настоящим Кодексом едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета);

направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета);

обеспечивает предоставление бюджетных кредитов в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

осуществляет методологическое руководство подготовкой и устанавливает порядок представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований;

устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетной отчетности Российской Федерации, представляет в Правительство Российской Федерации бюджетную отчетность Российской Федерации;

устанавливает план счетов бюджетного учета и единую методологию бюджетного учета;

осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

осуществляет нормативное и методическое обеспечение управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и управляет этими средствами в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

обладает правом приостановления предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии со статьей 130 настоящего Кодекса;

осуществляет проверку финансового состояния принципала и ликвидности (надежности) предоставляемого обеспечения исполнения обязательств принципала, которые могут возникнуть в будущем в связи с предъявлением гарантом, исполнившим в полном объеме или в какой-либо части обязательства по гарантии, регрессных требований к принципалу;

устанавливает основания, порядок и условия списания и восстановления в учете задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц;

устанавливает порядок размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации, если иное не установлено Правительством Российской Федерации;

осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований;

исполняет судебные акты по искам к Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом;

осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации и актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Комментируемая статья, устанавливающая полномочия Минфина России в бюджетном процессе, полностью изложена в новой редакции в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного Закона, необходимость внесения уточнений в описание бюджетных полномочий Минфина России вызвана проведенной административной реформой и предлагаемыми законопроектом изменениями в организации бюджетного процесса.

Минфин России в соответствии с п. 1 Положения о Минфине России (в ред. постановления Правительства РФ от 27 октября 2007 г. № 707[158]158
  СПС.


[Закрыть]) является ФОИВ, осуществляющим функции выработки государственной политики и нормативноправового регулирования в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы.

В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации»[159]159
  СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1478.


[Закрыть] основными задачами Минфина России являются выработка единой государственной финансовой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Как установлено в п. 5 постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 185 (в ред. постановления Правительства РФ от 27 октября 2007 г. № 707), Минфин России выполняет следующие основные функции:

1) разрабатывает и представляет Правительству РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам:

об организации и функционировании бюджетной системы РФ, определении основ бюджетного процесса;

о федеральном бюджете на очередной финансовый год, порядке исполнения федерального бюджета в очередном финансовом году, отчетности о его исполнении;

о разграничении бюджетных полномочий между РФ, ее субъектами и ОМСУ; о финансовых взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

о системе оплаты труда, социальных гарантиях и пенсионном обеспечении федеральных государственных служащих, судей и иных лиц, замещающих государственные должности РФ;

о предельной численности работников центральных аппаратов ФОИВ, их территориальных органов, штатной численности работников судебной системы РФ;

о финансовом обеспечении служебных командировок на территории РФ и за рубежом работников федеральных ОГВ и федеральных государственных учреждений;

о финансовой деятельности и финансовом регулировании в условиях военного времени, а также о подготовке финансовой системы к условиям военного времени;

о налоговой и валютной политике;

о политике в сфере таможенных платежей в части исчисления и порядка их уплаты, об определении таможенной стоимости товаров и транспортных средств;

об избежании двойного налогообложения доходов и имущества, а также о других налоговых вопросах;

о регулировании деятельности субъектов и участников страхового рынка; об обеспечении защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективном развитии страхового дела; об организации и проведении лотерей;

об изготовлении и обращении защищенной полиграфической продукции на территории России;

о финансовых взаимоотношениях России с иностранными государствами, межгосударственными объединениями с участием России и международными финансовыми организациями;

о подписании и ратификации международных договоров и соглашений в сфере деятельности Минфина России;

об эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг, о предоставлении государственных гарантий РФ;

об управлении государственным долгом и финансовыми активами РФ; о регулировании в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

о компенсационных выплатах и погашениях гарантированных сбережений граждан РФ, государственных ценных бумаг бывшего СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР, государственных долговых товарных обязательств; о контроле и надзоре в финансово-бюджетной сфере;

об установлении оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

о совершенствовании банковского законодательства, законодательства в области организации и регулирования денежного обращения;

о регулировании бухгалтерского учета, бухгалтерской отчетности и аудиторской деятельности;

о добыче, производстве, переработке и обращении драгоценных металлов и драгоценных камней;

о формировании Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ на очередной год и плане отпуска ценностей из него;

2) разрабатывает и утверждает:

порядок составления и исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

порядок ведения бюджетной росписи федерального бюджета, составления отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов ГВБФ и консолидированного бюджета РФ;

отчетность о расходах и численности работников федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и ОМСУ;

формы налоговых деклараций, расчетов по налогам, методические рекомендации и другие нормативные правовые акты о применении законодательства о налогах и сборах;

условия лицензирования, аттестации, деятельности и представления отчетности в отношении субъектов страхового дела;

порядок выдачи и приостановления действия разрешений на проведение лотерей и контроля над проведением лотерей;

лицензионные требования и условия деятельности по изготовлению защищенной полиграфической продукции;

нормативные правовые акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

методологию эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий РФ; порядок ведения государственной долговой книги РФ;

порядок организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере;

порядок осуществления контроля над исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства;

нормативные правовые акты в области ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;

единый план счетов бюджетного учета и инструкцию по его применению ОГВ, органами управления ГВБФ, ОМСУ и созданными этими органами бюджетными учреждениями;

порядок формирования и представления бюджетной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ;

порядок представления в Минфин России отчетности в сфере аудиторской деятельности;

нормативные правовые акты в области добычи, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней;

3) осуществляет:

составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, организацию исполнения федерального бюджета;

представление Правительству РФ отчетов об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

экспертизу проектов финансово-экономических обоснований к законопроектам и проектов заключений Правительства РФ по законопроектам о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;

введение в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ, режима сокращения расходов федерального бюджета,

блокировки расходов федерального бюджета и ее отмену, применение иных санкций, предусмотренных бюджетным законодательством РФ;

управление государственным внутренним и внешним долгом РФ; функции эмитента государственных ценных бумаг РФ;

ведение государственной долговой книги РФ и реестра государственных ценных бумаг РФ;

государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг РФ и муниципальных ценных бумаг;

координацию бюджетной и денежно-кредитной политики в соответствии с задачами макроэкономической политики;

участие от имени Правительства РФ в деятельности Парижского клуба и других клубов и форумов, подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками в рамках указанных клубов и форумов.