Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Комментируемая статья предусматривает возможность предоставления из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ иных межбюджетных трансфертов, нежели дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии для софинансирования «собственных» полномочий субъектов РФ и субвенции. Случаи и порядок предоставления таких «иных» межбюджетных трансфертов (а речь идет об иных видах дотаций и межбюджетных субсидий) подлежат установлению федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

С нормой комментируемой статьи согласуется положение п. 3 ст. 26¹⁹ Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.), которым предусмотрена возможность предоставления бюджетам субъектов РФ иных средств финансовой помощи из федерального бюджета, нежели прямо указанные в названном Законе.

Комментируемая статья введена в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Соответствующая ей норма содержалась в ранее действовавшей редакции п. 3 ст. 132 Кодекса.

В качестве иных предоставляемых из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, нежели дотации, субсидии и субвенции, Закон о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. предусматривает предоставление трансфертов бюджетам субъектов РФ:

на выплату в соответствии с федеральным законодательством денежного довольствия, заработной платы и социальных выплат сотрудникам и работникам территориальных подразделений государственной противопожарной службы, содержащимся за счет средств бюджетов субъектов РФ, за исключением подразделений, созданных в субъектах Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Федерального закона «О пожарной безопасности»;

на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта РФ для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению России и субъектов РФ;

на обеспечение равного с МВД России повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, и социальных выплат; на переселение граждан из ЗАТО; для дотаций бюджетам ЗАТО;

на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.

1. Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

2. Проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами Российской Федерации субвенции в объеме, не превышающем 5 процентов общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

3. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Указанные субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.

4. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.

Использование при распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), не допускается.

5. Методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета представляются Правительством Российской Федерации в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Главные распорядители средств федерального бюджета до 1 июля текущего финансового года направляют высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и до 20 июля текущего финансового года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета порядке.

Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период после 20 июля текущего финансового года не допускается.

Внесение изменений во внесенный Правительством Российской Федерации проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методики (проекты методик) распределения указанных субвенций и (или) изменения общего объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и их распределение по видам субвенций не допускаются.

1. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 6 Кодекса), определение общего понятия «субвенция» в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ исключено из ст. 6 Кодекса, поскольку в соответствующих главах и статьях Кодекса оно используется применительно к конкретным видам бюджетных ассигнований. Так, понятие субвенции однозначно определено как межбюджетные трансферты, предоставляемые в связи с передачей (делегированием) полномочий.

Понятие субсидии как вида межбюджетного трансферта, предоставляемого из федерального бюджета, определено в п. 1 комментируемой статьи: под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий России, переданных для осуществления ОГВ субъектов РФ и (или) ОМСУ в установленном порядке.

Установление и исполнение указанных расходных обязательств за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета закреплено в ст. 85 и 86 Кодекса.

Предоставление субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий России, переданных для осуществления ОГВ субъектов РФ и (или) ОМСУ, предусмотрено также в п. 2 ст. 26²⁰ Закона об организации органов власти субъектов РФ (здесь и далее в ред. от 4 июля 2003 г.) и ч. 4 ст. 63 Закона о местном самоуправлении. В указанных нормах говорится о предоставлении субвенций из создаваемого в составе федерального бюджета Федерального фонда компенсаций (ФФК). Об образовании в составе федерального бюджета ФФК в целях предоставления субвенций говорилось и в ранее действовавшей редакции п. 1 комментируемой статьи. Однако в связи с введением Законом 2007 г. № 63-ФЗ понятий, характеризующих конкретные виды межбюджетных трансфертов, указанным Законом, сфера применения понятия «фонды» ограничена, о чем говорилось выше (см. комментарий к ст. 131 Кодекса). Кроме того, Законом 2007 г. № 63-ФЗ внесены редакционные поправки в связи с изменением понятия «субвенция», определяемого теперь исключительно как бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету бюджетной системы РФ на исполнение расходных обязательств, возникающих в связи с реализацией переданных (делегированных) полномочий.

В соответствии с ч. 1 ст. 50 Закона о федеральном бюджете на 2007 г. ФФК на 2007 г. утвержден в сумме 153 130,2 млн руб. Частью 2 указанной статьи предусмотрены конкретные виды субвенций бюджетам субъектов РФ.

Законом о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. предусмотрено предоставление субвенций бюджетам субъектов РФ:

для финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в России;

на осуществление полномочий по обеспечению жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников великой отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г., граждан, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лиц, работавших на военных объектах в период великой отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников великой отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов;

на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов;

на реализацию полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

на осуществление отдельных полномочий России в области водных отношений;

на осуществление отдельных полномочий России в области лесных отношений;

на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью;

на осуществление полномочий по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений в соответствии с Федеральным законом «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»;

на осуществление полномочий, связанных с перевозкой между субъектами РФ, а также в пределах территорий государств – участников СНГ несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений, в соответствии с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;

на реализацию полномочий по осуществлению выплаты инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»;

на осуществление переданных полномочий России в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий, в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации»;

на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России»;

на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;

для осуществления отдельных полномочий России в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты, а также водных биологических ресурсов);

на осуществление полномочий России по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания.

Как установлено в п. 1 комментируемой статьи, субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ. Данные методики утверждаются в соответствии с требованиями Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Методики распределения субвенций между субъектами РФ разрабатываются и утверждаются Правительством РФ применительно к каждому виду субвенций.

2. В соответствии с п. 2 ст. 26²⁰ Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.) и ч. 4 ст. 63 Закона о местном самоуправлении распределение субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете по каждому субъекту РФ и виду субвенции.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ должен вноситься в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В п. 4 ст. 192 Кодекса установлено, что расчеты распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ в очередном финансовом году и плановом периоде вносятся в Государственную Думу одновременно с проектом данного федерального закона.

Распределение субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета согласно п. 2 комментируемой статьи подлежит утверждению при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении. Данное положение закреплено и в п. 2 ст. 205 Кодекса.

Законом 2007 г. № 63-ФЗ введена норма, согласно которой нераспределенный между субъектами РФ объем субвенции не может превышать 5 % общего утвержденного объема соответствующей субвенции. Указанный нераспределенный объем субвенции может быть распределен между субъектами РФ в порядке, установленном Правительством РФ, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

3. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, в соответствии с п. 3 комментируемой статьи подлежат зачислению в бюджет субъекта РФ. Расходование таких субвенций осуществляется в порядке, установленном федеральными законами (в том числе федеральным законом о федеральном бюджете) и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

За счет субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемых на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, согласно подп. 1 п. 2 ст. 140 Кодекса, формируются субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (в п. 3 комментируемой статьи предусмотрено право субъектов РФ предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав). Расходование таких субвенций осуществляется в порядке, установленном федеральными законами (в том числе федеральным законом о федеральном бюджете), принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ.

4. Положения п. 4 комментируемой статьи согласуются с нормами п. 2 ст. 26²⁰ Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.) и ч. 4 ст. 63 Закона о местном самоуправлении, в соответствии с которыми субвенции из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг.

В пункте 4 комментируемой статьи установлен прямой запрет на использование при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов).

5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета подлежат представлению Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Данное положение закреплено и в п. 4 ст. 192 Кодекса.

Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает процедуру сверки главными распорядителями средств федерального бюджета исходных данных для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период с высшими исполнительными ОГВ субъектов РФ. Порядок проведения сверки устанавливает соответствующий главный распорядитель средств федерального бюджета. Следует отметить, что до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ устанавливалось, что методику (проект методики) распределения субвенций и исходные данные для проведения расчетов направляет Минфин России (до 1 августа текущего финансового года). Проведение сверки (до 1 октября) также возлагалось на Минфин России.

При этом п. 5 комментируемой статьи устанавливает запрет:

на внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период после 20 июля текущего финансового года;

на внесение изменений во внесенный Правительством РФ проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методики (проекты методик) распределения указанных субвенций и (или) изменения общего объема субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета и их распределение по видам субвенций.