Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 215¹ Кодекса), гл. 25 Кодекса (ст. 243–264), посвященная исполнению федерального бюджета, утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ с переносом ее норм, необходимых для исполнения федерального бюджета, в главу 24 Кодекса, устанавливающую основы исполнения бюджетов, в новой редакции. Тем самым реализован принцип общего регулирования исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Кодексом при предоставлении полномочий по определению конкретного порядка исполнения бюджета соответствующему органу исполнительной власти.

Раздел VIII¹ Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности

1. Единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

2. Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации.

План счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждаются Министерством финансов Российской Федерации.

3. Бюджетная отчетность включает:

1) отчет об исполнении бюджета;

2) баланс исполнения бюджета;

3) отчет о финансовых результатах деятельности;

4) отчет о движении денежных средств;

5) пояснительную записку.

4. Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.

Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными

распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

5. Главными распорядителями бюджетных средств (получателями бюджетных средств) могут применяться ведомственные (внутренние) акты, обеспечивающие детализацию финансовой информации с соблюдением единой методологии и стандартов бюджетного учета и бюджетной отчетности.

1. Введенный Законом 2007 г. № 63-ФЗ раздел VIII¹ Кодекса, содержащий две главы – 25¹ «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» и 25² «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации», устанавливает единую методологию и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, в том числе:

утверждение единого состава бюджетной отчетности; порядок составления квартальной и годовой бюджетной отчетности; порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, в том числе раздельно по отчетам главных распорядителей бюджетных средств;

порядок рассмотрения и утверждения законодательным (представительным) органом отчета об исполнении бюджета (для федерального бюджета – одновременно с рассмотрением проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период).

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту указанного Закона, необходимость изменения положений Кодекса в части отчетной стадии бюджетного процесса обусловлена:

существующими длительными сроками рассмотрения и утверждения годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, достигающими одного года и пяти месяцев после окончания отчетного периода. Подобные сроки отчетной стадии бюджетного процесса неприемлемы для внешних пользователей финансовой отчетности, и прежде всего для законодательной власти. Законопроект предполагает значительно сократить сроки проверки и рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета;

отсутствием регламентирующих норм в отношении сроков формирования, проверки и рассмотрения отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;

отсутствием норм в отношении обязательности представления отчетности об исполнении местных бюджетов органам исполнительной власти субъектов РФ, а органами исполнительной власти субъектов РФ – отчетности об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных ГВБФ в Федеральное казначейство;

недостаточным уровнем ответственности главных распорядителей бюджетных средств за результаты исполнения бюджета и формирование бюджетной отчетности. В связи с этим законопроект предусматривает обязательность проверки отчетности каждого главного распорядителя бюджетных средств соответствующим органом финансового контроля.

По мнению авторов законопроекта, принятого в качестве Закона 2007 г. № 63-ФЗ, указанные правоотношения образуют собой самостоятельную стадию бюджетного процесса, которые требуют обособленного правового регулирования в Кодексе. Соответственно указанным Законом признана утратившей силу гл. 27 Кодекса, регламентировавшая подготовку, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета.

В качестве переходного положения Законом 2007 г. № 63-ФЗ установлено, что бюджетные отношения, связанные с составлением, рассмотрением и утверждением отчетов об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ за 2006 г. и предыдущие годы, регулируются Кодексом без учета изменений, внесенных указанным Законом.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи единую методологию и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливает Минфин России в соответствии с положениями Кодекса. Бюджетные полномочия Минфина России по установлению единой методологии бюджетного учета и бюджетной отчетности закреплены и в ст. 165 Кодекса, а также в Положении о Минфине России.

Бюджетные полномочия Минфина России по установлению единой методологии бюджетного учета и бюджетной отчетности были закреплены и в ранее действовавшей редакции ст. 165 Кодекса (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ). Однако в гл. 24 «Основы исполнения бюджетов» Кодекса, содержащей ранее положения о бюджетном учете и бюджетной отчетности, об этом ничего не говорилось. Утратившая же силу гл. 25 «Исполнение федерального бюджета» содержала положение о том, что Минфин России устанавливает единую методологию учета исполнения федерального бюджета (ст. 262). В отношении же единой методологии отчетности об исполнении федерального бюджета в ст. 263 Кодекса предусматривалось, что ее устанавливает Правительство РФ (ст. 263).

2. Пункт 2 комментируемой статьи впервые законодательно определяет понятие бюджетного учета: упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств России, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Утратившая силу ст. 240 Кодекса, посвященная бюджетному учету, лишь устанавливала, что все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

В п. 2 комментируемой статьи установлено, что бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим бюджетную классификацию РФ. Утверждает план счетов бюджетного учета и инструкцию по его применению Минфин России. Данное бюджетное полномочие Минфина России закреплено и в ст. 165 Кодекса, а также в Положении о Минфине России.

Приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. № 25н утверждена Инструкция по бюджетному учету[227]227
  БНА. 2006. № 17.


[Закрыть], которая согласно ее п. 1 устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в ОГВ, органах управления федеральных ГВБФ, органах управления территориальных ГВБФ, ОМСУ и бюджетных учреждениях.

Согласно п. 1 указанной Инструкции по бюджетному учету бюджетный учет осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»[228]228
  СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.


[Закрыть], бюджетным законодательством, иными нормативными правовыми актами РФ и названной Инструкцией.

В соответствии с п. 2 Инструкции по бюджетному учету государственная учетная политика реализуется данной Инструкцией через:

план счетов бюджетного учета;

порядок отражения операций по исполнению бюджетов бюджетной системы РФ на счетах бюджетного учета;

порядок отражения органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, операций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов на счетах бюджетного учета;

корреспонденцию счетов бюджетного учета (приложение № 1 Инструкции по бюджетному учету);

иные вопросы организации бюджетного учета.

3—4. Единый состав бюджетной отчетности в соответствии с п. 3 комментируемой статьи включает следующие документы, требования к содержанию которых определены в п. 4 статьи:

1) отчет об исполнении бюджета (содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ);

2) баланс исполнения бюджета (содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах России, субъектов РФ и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета);

3) отчет о финансовых результатах деятельности (содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам КОСГУ);

4) отчет о движении денежных средств (отражает операции по счетам бюджетов по кодам КОСГУ);

5) пояснительная записка (содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году).

Следует отметить, что такой состав отчетности об исполнении федерального бюджета (за исключением отчета о движении денежных средств) устанавливался постановлением Правительства РФ от 11 мая 2006 г. № 281 для представления Минфином России в Правительство РФ (см. комментарий к ст. 264⁷ Кодекса).

5. Пункт 5 комментируемой статьи предоставляет главным распорядителям бюджетных средств (получателям бюджетных средств) право применять ведомственные (внутренние) акты, обеспечивающие детализацию финансовой информации. При этом должны соблюдаться единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности.

1. Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета (далее – главные администраторы бюджетных средств) составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета представляют сводную бюджетную отчетность соответственно в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований в установленные ими сроки.

2. Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.

3. Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

4. Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляется соответствующими финансовыми органами в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию.

5. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

1. Пункт 1 комментируемой статьи регламентирует основы составления и представления сводной бюджетной отчетности главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (в разделе VIII¹ Кодекса, т. е. в гл. 251 и 252, указанные субъекты охватываются общим понятием «главные администраторы бюджетных средств»):

сводная бюджетная отчетность составляется на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями)

бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета;

представляется сводная бюджетная отчетность в Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований соответственно уровню бюджета. Сроки представления сводной бюджетной отчетности устанавливает Федеральное казначейство, соответствующий финансовый орган.

Пункт 4 ст. 264⁴ Кодекса предусматривает проведение органами государственного (муниципального) финансового контроля внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств. В п. 2 ст. 264⁹ Кодекса установлено, что главные администраторы средств федерального бюджета представляют годовую бюджетную отчетность для внешней проверки в Счетную палату РФ не позднее 1 апреля текущего финансового года.

Приказом Минфина России от 24 августа 2007 г. № 72н утверждена Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации[229]229
  Финансовая газета. 2007. № 42, № 43.


[Закрыть], в п. 1 которой установлено, что главные распорядители, распорядители, получатели средств бюджетов, администраторы поступлений в бюджет, органы, организующие исполнение бюджетов, органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, составляют и представляют годовую, квартальную и месячную отчетность об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ по формам согласно приложению к данной Инструкции.

Бюджетная отчетность составляется главными распорядителями, распорядителями, получателями средств бюджетов, администраторами поступлений в бюджет, органами, организующими исполнение бюджетов, органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, на следующие даты: месячная – на первое число месяца, следующего за отчетным, квартальная – по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября текущего года, годовая – на 1 января года, следующего за отчетным.

Отчетным годом является календарный год – с 1 января по 31 декабря включительно. Первым отчетным годом для вновь созданных главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджетов, администраторов поступлений в бюджет, органов, организующих исполнение бюджетов, органов, осуществляющих кассовое обслуживание исполнения бюджетов, считается период с даты их регистрации в установленном законодательством РФ порядке по 31 декабря года их создания.

Месячная и квартальная отчетность является промежуточной и составляется нарастающим итогом с начала текущего финансового года.

В состав бюджетной отчетности включаются следующие формы отчетов:

1) для главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета:

Баланс главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета (ф. 0503130);

Справка по консолидируемым расчетам (ф. 0503125);

Справка по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года (ф. 0503110);

Отчет об исполнении бюджета главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета (ф. 0503127);

Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета (ф. 0503137);

Отчет о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121);

Пояснительная записка (ф. 0503160);

Разделительный (ликвидационный) баланс главного распорядителя (распорядителя), получателя средств бюджета (ф. 0503230);

2) для органа, организующего исполнение бюджета:

Баланс по поступлениям и выбытиям средств бюджета (ф. 0503140);

Консолидированный баланс органа, организующего исполнение бюджета (ф. 0503120);

Справка по консолидируемым расчетам (ф. 0503125);

Справка по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года (ф. 0503110);

Отчет о кассовом поступлении и выбытии средств бюджета (ф. 0503124);

Отчет о кассовом поступлении и выбытии средств от приносящей доход деятельности (ф. 0503134);

Отчет об исполнении бюджета (ф. 0503117);

Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности (ф. 0503114);

Отчет о движении денежных средств (ф. 0503123);

Пояснительная записка (ф. 0503160);

3) для органа, организующего исполнение бюджета, уполномоченного на формирование бюджетной отчетности об исполнении соответствующего консолидированного бюджета РФ:

Баланс исполнения консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (ф. 0503320);

Отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда (ф. 0503317);

Отчет об исполнении сводной сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности субъекта РФ и муниципальных образований (ф. 0503314);

Консолидированный отчет о движении денежных средств (ф. 0503323);

Консолидированный отчет о финансовых результатах деятельности (ф. 0503321);

Справка по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года (ф. 0503110);

Пояснительная записка к отчету об исполнении консолидированного бюджета (ф. 0503360);

11.4. для органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета:

Баланс по операциям кассового обслуживания исполнения бюджета (ф. 0503150);

Справка по консолидируемым расчетам (ф. 0503125);

Справка по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года (ф. 0503110);

Отчет по поступлениям и выбытиям (ф. 0503151);

Консолидированный отчет о кассовых поступлениях и выбытиях (ф. 0503152);

Отчет об операциях по поступлениям в бюджетную систему РФ, учитываемым органами Федерального казначейства (ф. 0503153);

Пояснительная записка (ф. 0503160).

Приказом Федерального казначейства от 8 августа 2005 г. № 9н (в ред. приказом Федерального казначейства от 18 сентября 2006 г. № 11н и от 3 февраля 2007 г. № 1н) утверждены Правила составления и представления бюджетной отчетности по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и кассовому исполнению федерального бюджета[230]230
  Финансовая газета (Региональный выпуск). 2005. № 38; № 39. 2006. № 47; № 48; № 49; № 50; № 51. Финансовая газета. 2007. № 17.


[Закрыть].

2. В пункте 2 комментируемой статьи определены органы, составляющие бюджетную отчетность публично-правовых образований:

бюджетную отчетность России составляет Федеральное казначейство. Соответствующее бюджетное полномочие Федерального казначейства закреплено и в п. 1 ст. 166¹ Кодекса, а также в п. 5.7 Положения о Федеральном казначействе;

бюджетную отчетность субъекта РФ составляет финансовый орган субъекта РФ;

бюджетную отчетность муниципального образования составляет финансовый орган муниципального образования.

В пункте 2 комментируемой статьи также установлено, что бюджетная отчетность России, субъектов РФ, муниципальных образований составляется на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.

3. В пункте 3 комментируемой статьи прямо установлено, что бюджетная отчетность России, субъектов РФ и муниципальных образований является годовой, а отчет об исполнении бюджета – ежеквартальным (соответственно составляются отчеты об исполнении бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года и годовой отчет об исполнении бюджета). В ранее действовавшей редакции ст. 241 Кодекса (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ) лишь предусматривалось, что отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой.

4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи финансовые органы субъектов РФ, муниципальных образований, т. е. органы, уполномоченные согласно п. 2 комментируемой статьи составлять бюджетную отчетность субъектов РФ, муниципальных образований, представляют эту отчетность высшим исполнительным ОГВ субъектов РФ, местным администрациям.

В отношении бюджетной отчетности России в п. 1 ст. 264⁷ Кодекса установлено, что ее Федеральное казначейство (т. е. орган, уполномоченный в соответствии с п. 2 комментируемой статьи составлять данную отчетность) представляет в Минфин России (т. е. федеральный финансовый орган), который и представляет бюджетную отчетность России в Правительство РФ.

5. Как установлено в п. 5 комментируемой статьи, отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года подлежат утверждению соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ, местной администрацией и направлению в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля. Соответственно в п. 2 ст. 264⁷ Кодекса установлено, что отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством РФ и направляется в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату РФ.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов согласно п. 5 комментируемой статьи подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Рассмотрение Государственной Думой и утверждение федеральным законом годового отчета об исполнении федерального бюджета предусмотрено в п. 2 ст. 264⁷ Кодекса. Утверждение законом субъекта РФ отчета об исполнении бюджета субъекта РФ закреплено в подп. «а» п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 11 декабря 2004 г.), а муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования отчета об исполнении местного бюджета – в п. 2 ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении.