Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

Глава 13¹ Кодекса (статьи 96¹—96⁵), определявшая механизм формирования и использования средств Стабилизационного фонда РФ, введена Законом 2003 г. № 184-ФЗ, принятым в соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году»¹.

В Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г. указано на необходимость продолжения политики аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде РФ. Как отмечено в Бюджетном послании, средства Стабилизационного фонда РФ сверх базового объема должны направляться исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга. При этом необходимо провести четкое разделение между средствами, которые резервируются в Стабилизационном фонде РФ с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть (резервная часть), и ресурсами, формируемыми сверх этого объема («фонд будущих поколений»). Объем резервной части целесообразно установить в процентном отношении к ВВП.

В рамках данного поручения Законом 2007 г. № 63-ФЗ гл. 13¹ из Кодекса исключена и введена гл. 13², предусматривающая использование в бюджетном планировании методологии «ненефтегазового баланса». Данная методология в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательства в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений предусматривает раздельный учет нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов федерального бюджета, а также определяет механизм формирования и использования Резервного фонда и Фонда будущих поколений. В свою очередь, в рамках реализации послания Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. Законом 2007 г. № 247-ФЗ в Кодекс и Закон 2007 г. № 63-ФЗ (в части норм Кодекса в редакции этого Закона, не вступивших в силу) внесен ряд системных поправок, предусматривающих замену термина «Фонд будущих поколений» на термин «Фонд национального благосостояния», а также уточняющих направления использования Фонда национального благосостояния.

Соответственно Законом 2007 г. № 63-ФЗ установлено, что средства Стабилизационного фонда РФ по состоянию на 1 января 2008 г. зачисляются в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не позднее 1 февраля 2008 г.

Объем зачисления средств Стабилизационного фонда РФ в Резервный фонд исчисляется как 10 % прогнозируемого на 2007 г. объема ВВП, указанного в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2008–2010 гг., представляемого в составе документов и материалов в Государственную Думу одновременно с проектом Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года». Оставшиеся средства Стабилизационного фонда РФ зачисляются в Фонд национального благосостояния.

Остатки средств федерального бюджета на 1 января 2008 г., за исключением средств Стабилизационного фонда РФ и остатков, по которым Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» или международным договором РФ установлен иной порядок их использования, а также остатков в объеме до одной двенадцатой утвержденных на 2008 г. указанным Законом общего объема расходов федерального бюджета, в срок, не превышающий 15 дней после дня рассмотрения Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета за 2007 г., зачисляются:

в Резервный фонд – в объеме, не превышающем разницы между нормативной величиной Резервного фонда на 2008 г., установленной Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года», и его накопленным объемом на дату перечисления;

в Фонд национального благосостояния – в объеме указанных остатков, уменьшенных на сумму перечислений в Резервный фонд.

Зачисление средств осуществляется со счетов по учету средств Стабилизационного фонда РФ, открытых в валюте России и иностранной валюте, на соответствующие счета по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в валюте России и в иностранной валюте.

Счета по учету средств нефтегазовых доходов, средств Резервного фонда и средств Фонда национального благосостояния открываются Федеральному казначейству в Банке России в срок не позднее 20 января 2008 г.

Средства федерального бюджета в размере поступивших в 2008 г. в федеральный бюджет доходов от размещения средств Стабилизационного фонда РФ:

в Резервный фонд – в объеме, не превышающем разницы между нормативной величиной Резервного фонда на 2008 г., установленной Законом о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. (см. комментарий к ст. 96⁹ Кодекса), и его накопленным объемом на дату перечисления;

в Фонд национального благосостояния – в объеме указанных средств, уменьшенных на сумму перечислений в Резервный фонд.

1. Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

2. К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; вывозных таможенных пошлин на газ природный; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

1. Выше говорилось (см. комментарий к гл. 13¹ Кодекса), что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния являются «преемниками» Стабилизационного фонда РФ, механизм формирования и использования которого был определен в соответствии с изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2003 г. № 184-ФЗ.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного Закона, общей предпосылкой для создания Стабилизационного фонда РФ является высокая зависимость экономики и финансовой системы России от экспортных цен на топливно-энергетические ресурсы. Доля топливной промышленности в структуре промышленного производства России достигает 20 %, топливно-энергетические ресурсы составляют 55 % российского экспорта, около 35 % доходов федерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности. Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры по диверсификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчитывать на кардинальное изменение ситуации в ближайшие три – пять лет. Вследствие этого основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего динамики мировых цен на нефть.

Преобразование в соответствии с Законами 2007 г. № 63-ФЗ и 247-ФЗ Стабилизационного фонда РФ в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния исходит из того, что формируемый Резервный фонд будет обеспечивать устойчивость бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен, а формируемый Фонд национального благосостояния будет аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для формирования расходов федерального бюджета. Такое разделение потребовало иного структурирования доходов федерального бюджета на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы.

Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей, как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Соответственно, комментируемая глава закрепляет новый порядок использования финансовых ресурсов, полученных от нефтегазовых доходов. Конкретные параметры данного порядка прямо названы в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г.: все нефтегазовые доходы предполагается разделить на три составляющие:

первое – это Резервный фонд для целей минимизации рисков нашей экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а также – для поддержания макроэкономической стабильности и борьбы с инфляцией;

второе – часть нефтегазовых доходов должна идти в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ;

и третье – Фонд национального благосостояния, куда будут направляться все остальные нефтегазовые доходы.

С учетом внесенных изменений (новая редакция п. 2 ст. 199 Кодекса) применительно к федеральному бюджету объем нефтегазовых доходов, объем нефтегазового трансферта и нормативная величина Резервного фонда отнесены к основным характеристикам бюджета.

2. Стабилизационный фонд РФ, согласно п. 1 ст. 96[117]117
  СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2174.


[Закрыть] Кодекса в ранее действовавшей редакции, образовывался за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть. Под ценой на нефть в соответствии с п. 2 указанной статьи понималась цена на нефть сырую марки «Юралс», определяемая в порядке, предусмотренном для установления ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую. Под базовой ценой на нефть понималась цена на нефть сырую марки «Юралс», эквивалентная 197,1 долл. США за одну тонну (27 долл. США за один баррель).

Однако Стабилизационному фонду РФ недоставало более полного зачисления конъюнктурных доходов бюджета: в первую очередь вывозных пошлин на нефтепродукты и вывозных пошлин на природный газ. Перечень таких конъюнктурных доходов определен в п. 2 комментируемой статьи. Согласно Закону о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. планируемые нефтегазовые доходы федерального бюджета составят: в 2008 г. – 2 383,1 млрд руб. (6,81 % к ВВП), в 2009 г. и 2010 г. – 2 351,9 млрд руб. (5,93 % к ВВП) и 2 348,3 млрд руб. (5,24 % к ВВП) соответственно.

Налог на добычу полезных ископаемых согласно подп. 6 ст. 13 части первой НК РФ (в ред. от 29 июля 2004 г.) относится к федеральным налогам. Порядок определения налоговой базы, исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых установлен гл. 26 части второй НК РФ (в ред. от 8 августа 2001 г.). Особенности определения налоговой базы, исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции установлены гл. 26⁴ части второй НК РФ (в ред. от 6 июня 2003 г.¹).

Вывозная таможенная пошлина в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 318 Таможенного кодекса РФ относится к таможенным платежам. Пункт 4 ст. 3 Закона РФ от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» (в ред. от 27 июля 2006 г.)[118]118
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 821; СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3444.


[Закрыть] определяет порядок установления ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую (код ТН ВЭД России 2709 00) и отдельные категории товаров, выработанных из нефти, перечень которых определяется Правительством РФ. Ставки вывозных таможенных пошлин на нефть сырую устанавливаются Правительством РФ с учетом средней цены на нефть сырую марки «Юралс» на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском) за последний период мониторинга и вводятся в действие с 1 – го числа второго календарного месяца, следующего за окончанием периода мониторинга.

Ставки вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и на отдельные категории товаров, выработанные из нефти, вывозимые с территории России за пределы государств – участников соглашений о Таможенном союзе, утверждены постановлением Правительства РФ от 16 ноября 2006 г. № 695[119]119
  СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4921.


[Закрыть]. Ставки вывозных таможенных пошлин на иные товары, вывозимые с территории России за пределы государств – участников соглашений о Таможенном союзе, утверждены постановлением от 23 декабря 2006 г. № 795[120]120
  СЗ РФ. 2007. № 1.4. 2. Ст. 254.


[Закрыть].

1. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

2. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 процента прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

3. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

1. Комментируемая статья вводит понятие ненефтегазового дефицита федерального бюджета, представляющего собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Иначе говоря, ненефтегазовый дефицит федерального бюджета – это превышение расходов федерального бюджета над доходами федерального бюджета, не являющимися нефтегазовыми доходами и доходами от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. А проще – разность между доходами, не зависящими от нефти и газа, и расходами.

В пункте 1 ст. 92 Кодекса установлено, что дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета.

Как отмечалось в пояснительной записке к показателям проекта Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг., важным фактором, который необходимо учитывать при оценке принципов бюджетной политики на долгосрочную перспективу, является предстоящее снижение бюджетных поступлений из нефтегазового сектора в результате следующих тенденций:

1) в ближайшие несколько десятилетий физический объем добычи и экспорта нефти и газа будет намного уступать темпам роста ВВП, составляя не более 2 % в год. Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП. По оценкам Минэкономразвития России, указанная доля сокращается с 21 % в 2006 г. до 14,9 % в 2010 г. Тенденция сокращения нефтегазового сектора в ВВП продолжится и в последующие годы;

2) продолжение в среднесрочной перспективе повышения курса рубля (хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы);

3) прогнозируемое снижение цен на нефть с 61 долл. США в 2006 г. и 55 долл. США в 2007 г. до 50 долл. США в 2010 г.

В результате существенно сокращаются нефтегазовые доходы федерального бюджета. Так, если в 2007 г. нефтегазовые доходы бюджета оцениваются в размере 8,2 % ВВП, то в 2010 г. они сокращаются до 5,3 % ВВП.

Согласно долгосрочному прогнозу к 2025 г., поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет перечисленных факторов (даже при сохранении относительно высоких цен на нефть: 40–50 долл. США в ценах 2006 г.) до уровня менее 4 % ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и планируемым повышением собираемости налогов. Таким образом, ожидаемые доходы федерального бюджета при нынешнем налоговом законодательстве упадут с нынешнего уровня к 2020 г. примерно на 4,5 пунктов ВВП, для чего потребуется комплекс мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением расходов и резким наращиванием государственного долга.

Использование концепции «ненефтегазового баланса бюджета» позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.

2. Норма п. 2 комментируемой статьи, согласно которой ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 % ВВП, закреплена с учетом нормы п. 2 ст. 96⁸ Кодекса, согласно которой величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается в абсолютном размере, исчисленном как 3,7 % ВВП, и нормы п. 3 ст. 94 Кодекса, согласно которой общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда, не может превышать 1 % ВВП. Причем как норма п. 2 комментируемой статьи, так и норма п. 2 ст. 96⁸ Кодекса вступают в силу только с 1 января 2011 г.

С учетом переходных положений Закона 2007 г. № 63-ФЗ (см. комментарий к ст. 96⁸ Кодекса) ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не должен превысить: 7,1 % ВВП в 2008 г., 6,5 % ВВП в 2009 г. и 5,5 % ВВП в 2010 г. При этом Закон о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. принят из расчета планируемого ненефтегазового дефицита бюджета в размере 6,6 % ВВП в 2008 г., 5,9 % ВВП в 2009 г. и 5,3 % ВВП в 2010 г.

3. Источниками финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета согласно п. 3 комментируемой статьи являются нефтегазовый трансферт (т. е. средства нефтегазовых доходов федерального бюджета и средства Резервного фонда) и источники финансирования дефицита федерального бюджета.

Размер нефтегазового трансферта устанавливается в порядке, предусмотренном ст. 96⁸ Кодекса. С учетом упомянутой выше нормы п. 3 ст. 94 Кодекса размер иных источников покрытия ненефтегазового дефицита федерального бюджета не может превышать 1 % ВВП (при принятии Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. размер прочих источников, нежели нефтегазовый трансферт, планировался как 0,5–0, 8 % ВВП).

1. Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

2. Величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7 процента прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

1. В пункте 1 комментируемой статьи определено понятие «нефтегазовый трансферт»: часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда. Причем Резервный фонд согласно п. 1 ст. 969 Кодекса используется для осуществления нефтегазового трансферта только в случае недостаточности нефтегазовых доходов для этих целей. В соответствии с п. 2 ст. 199 Кодекса объем нефтегазового трансферта относится к основным характеристикам федерального бюджета.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи величина нефтегазового трансферта на соответствующий финансовый год подлежит утверждению в абсолютном размере федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

При этом установлено, что абсолютный размер величины нефтегазового трансферта на финансовый год исчисляется как 3,7 % ВВП. Во взаимосвязи с данной нормой находятся положение п. 2 ст. 967 Кодекса, согласно которому ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 % ВВП, и п. 3 ст. 94 Кодекса, согласно которому общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда, не может превышать 1 % прогнозируемого ВВП.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 967 Кодекса), нормы п. 2 комментируемой статьи и п. 2 ст. 967 Кодекса вступают в силу только с 1 января 2011 г. До указанной даты объем нефтегазового трансферта в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере, не превышающем:

в 2008 г. – 6,1 % прогнозируемого на 2008 г. объема ВВП;

в 2009 г. – 5,5 % прогнозируемого на 2009 г. объема ВВП;

в 2010 г. – 4,5 % прогнозируемого на 2010 г. объема ВВП.

В пояснительной записке к показателям проекта Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. указывалось, что максимальный ежегодный размер трансферта 3,7 % ВВП позволяет, с одной стороны, поддерживать достаточно высокий и стабильный, даже при низком уровне цен на нефть, уровень расходов бюджета, а с другой стороны, соответствует цели создания Фонда национального благосостояния – обеспечивает стабильность бюджетной политики и позволяет поддерживать Резервный фонд на случай резких перепадов цены, а при благоприятных сценариях – и накапливать средства в Фонде национального благосостояния. Учитывая это и предложено на долгосрочную перспективу закрепить объем нефтегазового трансферта в размере 3,7 % ВВП, а в «переходный период» в 2008–2010 гг. – с понижением с 6,1 % до 4,5 % пропорционально снижению нефтегазовых доходов (см. комментарий к ст. 96⁶ Кодекса) примерно на четверть (с 6,8 до 5,2 % ВВП). При этом отмечено, что поддержание более высокого уровня трансферта (4,5 % и 5 % ВВП) на длительную перспективу ведет к тому, что уже в ближайшие десять лет произойдет значительное расходование ранее накопленных средств даже при среднем уровне цен на нефть.

В соответствии с Законом о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. объем нефтегазового трансферта утвержден на 2008 г. в сумме 2 135,0 млрд руб., на 2009 и 2010 гг. – 2 103,6 млрд руб. и 2 016,0 млрд руб. соответственно.