Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

Раздел VI Составление проектов бюджетов

1. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

2. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями настоящего Кодекса и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации.

Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с настоящим Кодексом и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

3. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период.

4. Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

В случае, если проект бюджета субъекта Российской Федерации (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа).

В случае, если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

1. Согласно п. 1 комментируемой статьи проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития. В п. 2 ст. 172 Кодекса установлено, что составление проекта бюджета основывается также на Бюджетном послании Президента РФ и прогнозе социально-экономического развития.

В качестве цели составления проекта бюджета в п. 1 комментируемой статьи определено финансовое обеспечение расходных обязательств, под которыми согласно ст. 6 Кодекса понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (России, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

2. В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в п. 2 комментируемой статьи реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти:

порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов федеральных ГВБФ устанавливает Правительство РФ в соответствии с положениями Кодекса;

порядок составления проекта бюджета субъекта РФ и проектов бюджетов территориальных ГВБФ устанавливает высший исполнительный ОГВ субъекта РФ в соответствии с положениями Кодекса и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов РФ;

порядок составления проекта местного бюджета устанавливает местная администрация муниципального образования в соответствии с Кодексом и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Требования к порядку и срокам составления проектов бюджетов установлены в ст. 184 Кодекса.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает ежегодное составление и утверждение федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ на три года (очередной финансовый год и плановый период).

Данная норма является одной из существенных новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ, введенных в рамках решения поставленной в Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г. задачи повышения роли среднесрочного финансового планирования. По мнению авторов проекта указанного Закона, составление и утверждение бюджетов на трехлетний период обеспечит преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, будет способствовать повышению устойчивости бюджетной системы РФ, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов, позволит заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов) и др., что будет способствовать эффективному использованию бюджетных средств.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Закона 2007 г. № 63-ФЗ, в основу бюджетного планирования предлагается положить широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий годы не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов (см. комментарий к ст. 184¹ Кодекса). Таким образом, «скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

4. Проект бюджета субъекта РФ и проекты бюджетов территориальных ГВБФ (проекты местных бюджетов) согласно п. 4 комментируемой статьи могут составляться и утверждаться как сроком на один год (на очередной финансовый год), так и сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). Период бюджетного планирования – один год или три года – должен быть установлен законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), но не законом (решением) о бюджете.

При этом для случаев, когда проект бюджета субъекта РФ (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, п. 4 комментируемой статьи устанавливает обязательность разработки и утверждения высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ (местной администрацией муниципального района, городского округа) среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального района, городского округа). Разработка и утверждение среднесрочного финансового плана должны быть установлена законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района, городского округа).

Для случаев, когда на очередной финансовый год составляется и утверждается проект бюджета поселения, п. 4 статьи предусматривает лишь возможность установления обязательности разработки и утверждения среднесрочного финансового плана поселения. Разработка и утверждение среднесрочного финансового плана устанавливаются муниципальным правовым актом представительного органа поселения.

Порядок разработки и утверждения среднесрочного финансового плана субъекта РФ (муниципального образования) установлен в ст. 174 Кодекса.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

В пункте «е» ст. 84 Конституции РФ установлено, что Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В развитие данной конституционной нормы комментируемая статья предусматривает направление Федеральному Собранию Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика России (в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, – не только на очередной финансовый год, но и на плановый период). В п. 2 ст. 172 Кодекса установлено, что Бюджетное послание Президента РФ является одной из основ для составления проекта бюджета.

Подготовленное в соответствии с комментируемой статьей Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2008–2010 годах»[169]169
  СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.


[Закрыть] направлено Федеральному Собранию 9 марта 2007 г. Названное Бюджетное послание содержит 5 разделов:

1) итоги бюджетной политики в 2000–2006 гг., в том числе:

обеспечение сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств;

создание эффективной системы управления государственными финансами;

снижение налоговой нагрузки на экономику;

концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач и снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен;

реформирование межбюджетных отношений;

2) основные принципы бюджетной стратегии на 2008–2010 гг. и дальнейшую перспективу;

3) основные направления налоговой политики;

4) основные приоритеты бюджетных расходов;

5) совершенствование межбюджетных отношений.

1. Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований.

2. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

1. Полномочия Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе федерального бюджета закреплены в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также в ст. 15 и ч. 10 ст. 36 Закона о Правительстве РФ.

Полномочия высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ по разработке для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ проекта бюджета субъекта, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ установлены в подп. «б» п. 2 ст. 21 Закона об организации органов власти субъектов РФ.

Полномочия местных администраций муниципальных образований по разработке проектов местных бюджетов следуют из нормы ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении, согласно которой формирование местного бюджета самостоятельно осуществляют ОМСУ с соблюдением требований, установленных Кодексом и Законом о местном самоуправлении, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Там же (в ред. от 27 декабря 2005 г.) предусмотрено, что полномочия местной администрации поселения по формированию бюджета поселения может полностью или частично на договорной основе осуществлять местная администрация муниципального района.

2. Организация составления и составление проекта федерального бюджета закреплены в качестве бюджетных полномочий Минфина России в ст. 165 Кодекса. Там же установлено, что Минфин России принимает участие в разработке проектов бюджетов федеральных ГВБФ. Полномочия Минфина России по непосредственному составлению проекта федерального бюджета установлены в ст. 165 Кодекса, а также в п. 5.3.1 Положения о Минфине России.

Непосредственное составление проектов бюджетов субъектов РФ (муниципальных образований) осуществляют финансовые органы субъектов РФ (муниципальных образований).

1. В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов соответствующие финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

2. Составление проекта бюджета основывается на:

Бюджетном послании Президента Российской Федерации;

прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;

основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Пункт 1 комментируемой статьи предоставляет финансовым органам, т. е. органам, в соответствии с п. 2 ст. 171 Кодекса непосредственно составляющим проекты бюджетов, право получать необходимые для своевременного и качественного составления проектов бюджетов сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных ОГВ и ОМСУ.

Следует отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, из числа субъектов, от которых финансовые органы вправе получать необходимые сведения, исключены юридические лица. Кроме того, в ранее действовавшей редакции комментируемой статьи (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ) был непосредственно определен перечень сведений, относящихся к сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов.

В пункте 6.1 Положения о Минфине России установлено, что Минфин России с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам.

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, разрабатываемый и одобряемый в порядке, установленном ст. 173 Кодекса;

основные направления бюджетной и налоговой политики, представляемые в соответствии со ст. 184² Кодекса одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган.

1. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.

Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.

2. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования ежегодно разрабатывается в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Прогноз социально-экономического развития поселения может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

3. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования одобряется соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.

4. Прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.

В пояснительной записке к прогнозу социально-экономического развития приводится обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений.

5. Изменение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования входе составления или рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

6. Разработка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период осуществляется уполномоченным соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) местной администрации.

«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[167]167
  СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.


[Закрыть], что и указано в его преамбуле. Следует, однако, иметь в виду, что названный Закон нуждается в изменениях, вызванных принятием Закона 2007 г. № 63-ФЗ.

Как определено в ст. 1 Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»:

государственное прогнозирование социально-экономического развития России – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития России используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти России конкретных решений в области социально-экономической политики государства (п. 1);

концепция социально-экономического развития России – это система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей (п. 2);

программа социально-экономического развития России – это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения намеченных ориентиров (п. 3).

В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что прогноз социально-экономического развития России подлежит разработке на период не менее трех лет, т. е. на период не менее периода бюджетного планирования (см. комментарий к ст. 169 Кодекса).

Такое же требование установлено и для разработки прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ, муниципальных районов (городских округов). Прогноз же социально-экономического развития поселений может разрабатываться на год (очередной финансовый год) либо на три года (очередной финансовый год и плановый период).

2. Аналогично закрепленному в ст. 169 Кодекса принципу рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета п. 2 комментируемой статьи закрепляет полномочия по установлению конкретного порядка разработки прогноза социально-экономического развития за исполнительными органами соответствующего уровня власти: порядок разработки прогноза социально-экономического развития России устанавливает Правительство РФ, прогноза социально-экономического развития субъекта РФ – высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, прогноза социально-экономического развития муниципального образования – местная администрация.

При этом предусмотрено, что прогноз социально-экономического развития поселения может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района. Данная норма согласуется с положением ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 27 декабря 2005 г.), в соответствии с которым полномочия местной администрации поселения по формированию бюджета поселения может полностью или частично на договорной основе осуществлять местная администрация муниципального района.

3. В пункте 3 комментируемой статьи установлено, что прогноз социально-экономического развития подлежит одобрению исполнительными органами соответствующего уровня власти: прогноз социально-экономического развития России – Правительством РФ, прогноз социально-экономического развития субъекта РФ – высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ, прогноз социально-экономического развития муниципального образования – местной администрацией.

Согласно п. 3 комментируемой статьи прогноз социально-экономического развития должен быть одобрен соответствующим исполнительным органом власти одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган. Данное требование предопределено положениями п. 1 ст. 169 и п. 2 ст. 172 Кодекса о том, что на основе прогноза социально-экономического развития соответствующей территории составляется проект бюджета. В статье 184² Кодекса установлено, что прогноз социально-экономического развития соответствующей территории представляется одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган.

4. В пунктах 1 и 3 комментируемой статьи предусмотрена ежегодная разработка прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период. Пункт 4 комментируемой статьи определяет метод его разработки: прогноз социально-экономического развития разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода. Таким образом, в основу разработки прогноза социально-экономического развития положен метод «скользящей трехлетки» (см. комментарий к ст. 169 Кодекса).

Пункт 4 комментируемой статьи также определяет основные требования к содержанию пояснительной записки к прогнозу социально-экономического развития.

5. В пункте 5 комментируемой статьи предусмотрены последствия изменения прогноза социально-экономического развития в ходе составления или рассмотрения проекта бюджета: в этом случае должны быть изменены основные характеристики проекта бюджета, к которым согласно п. 1 ст. 184¹ Кодекса относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета.

6. Уполномоченным ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443[168]168
  СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3670.


[Закрыть], является Минэкономразвития России.

Разработка прогноза социально-экономического развития субъекта РФ осуществляется уполномоченным высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ органом

исполнительной власти субъекта РФ, а разработка прогноза социально-экономического развития муниципального района (городского округа) – уполномоченным местной администрацией органом (должностным лицом) местной администрации. Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р[169]169
  СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.


[Закрыть] утверждены: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.);

план действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.).

Указанным распоряжением Правительства РФ также рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ при разработке и реализации региональных программ социально-экономического развития руководствоваться положениями названной Программы.