Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

1. Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Бюджетная смета бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств.

2. Утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения.

В бюджетной смете бюджетного учреждения дополнительно могут утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения.

Показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с порядком утверждения бюджетной сметы бюджетного учреждения, могут быть детализированы по кодам статей (под-статей) соответствующих групп (статей) классификации операций сектора государственного управления в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

1. Как установлено в п. 1 ст. 161 Кодекса, бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с Кодексом.

Комментируемая статья, посвященная бюджетной смете, в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ полностью изложена в новой редакции, учитывающей все изменения, внесенные указанным Законом в части бюджетной классификации, полномочий участников бюджетного процесса и включения в смету бюджетных обязательств только по обеспечению деятельности бюджетного учреждения (с отражением иных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в составе бюджетной росписи). Следует отметить, что и само понятие «бюджетная смета» введено Законом 2007 г. № 63-ФЗ, определение которого дано в ст. 6 Кодекса: документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. В ранее действовавшей редакции Кодекса использовалось понятие «смета доходов и расходов бюджетного учреждения».

Согласно п. 1 комментируемой статьи порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения определяет главный распорядитель бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение. Соответствующее бюджетное полномочие главного распорядителя бюджетных средств закреплено в подп. 8 п. 1 ст. 158 Кодекса. Общие требования к составлению, утверждению и ведению бюджетной сметы бюджетного учреждения устанавливает Минфин России. В соответствии со ст. 165 Кодекса Минфин России устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений.

Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств по составлению и исполнению бюджетной сметы установлены в ст. 162 Кодекса. В п. 1 комментируемой статьи уточнено, что бюджетная смета бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств.

Как разъяснено в п. 15 постановления Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. № 23, учреждения, являющиеся получателями бюджетных средств, имеют право принять денежные обязательства, заключив с поставщиками продукции (работ, услуг) договоры и составив платежные и иные документы, необходимые для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы доходов и расходов.

При рассмотрении исков о взыскании задолженности за поставленные товары (выполненные работы, оказанные услуги), предъявленных к учреждениям поставщиками (исполнителями), Пленумом ВАС России арбитражным судам предписано исходить из того, что нормы Кодекса, предусматривающие подтверждение и расходование бюджетных средств по заключенным учреждениями договорам только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы доходов и расходов, не могут рассматриваться в качестве основания для отказа в иске о взыскании задолженности при принятии учреждением обязательств сверх этих лимитов. При недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по данным обязательствам.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено требование обязательного соответствия утвержденных показателей бюджетной сметы бюджетного учреждения доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения.

При этом предусмотрено, что в бюджетной смете бюджетного учреждения дополнительно могут утверждаться иные показатели, которые предусмотрены порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения. Пункт 2 комментируемой статьи также допускает детализацию по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств показателей бюджетной сметы бюджетного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения.

Статья 222 Кодекса содержала определение понятия «бюджетное обязательство», а ст. 223–226 Кодекса регламентировали этапы, составляющие «жизненный цикл» бюджетного обязательства, – утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств, изменение лимитов бюджетных обязательств, принятие и подтверждение денежных обязательств. Указанные статьи утратили силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, которым определение понятия «бюджетное обязательство» изложено в новой редакции ст. 6 Кодекса, а этапы исполнения бюджета по расходам детализированы в новой редакции ст. 219 Кодекса.

1. В случае и порядке, установленных финансовым органом, при организации исполнения бюджета по расходам может предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования).

2. Предельные объемы финансирования устанавливаются в целом в отношении главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основе заявок на финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Комментируемая статья, введенная Законом 2007 г. № 63-ФЗ, закрепляет понятие «предельные объемы финансирования», представляющее собой дополнительный инструмент в целях управления средствами бюджета.

Так, согласно п. 1 комментируемой статьи при организации исполнения бюджета по расходам может предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года. Случаи и порядок введения изложенным образом предельных объемов финансирования устанавливают соответствующие финансовые органы, т. е. Минфин России, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований, с соблюдением общих требований Кодекса порядителя и получателя бюджетных средств на основе заявок на финансирование. В пункте 2 статьи также предусмотрены возможные способы установления предельных объемов финансирования: помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал.

В соответствии с п. 3 ст. 242 Кодекса предельные объемы финансирования текущего финансового года (как и бюджетные ассигнования, и лимиты бюджетных обязательств) прекращают свое действие 31 декабря.

Статьи 227–230 Кодекса регламентировали процедуры, осуществляемые в рамках завершающего этапа исполнения бюджета по расходам, – расходование бюджетных средств, в том числе непосредственно расходование бюджетных средств, сокращение расходов бюджета, а также изменение бюджетных ассигнований. Указанные статьи утратили силу в связи с принятием Закона 2007 г. № 63-ФЗ, которым соответствующие вопросы урегулированы в новой редакции ст. 217 и 219 Кодекса.

1. Блокировка расходов бюджета – сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

2. Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.

3. Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

4. Блокировке могут быть подвергнуты:

расходы бюджета исключительно в размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными настоящим Кодексом либо законом (решением) о бюджете. Блокировка расходов бюджета, финансирование которых не было связано условиями, определенными настоящим Кодексом либо законом (решением) о бюджете, является нарушением бюджетного законодательства, если не было фактов нецелевого использования бюджетных средств;

расходы бюджета, по которым выявлены факты нецелевого использования.

5. Руководитель финансового органа отменяет решение о блокировке расходов по ходатайству соответствующего главного распорядителя бюджетных средств или другого получателя бюджетных средств только после выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов.

1—5. Комментируемая статья, предусматривающая правовой режим блокировки расходов бюджета, в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ с 1 января 2009 г. утрачивает силу. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 217 Кодекса), такая мера принуждения в отношении нарушителей бюджетного законодательства, как применение режима блокировки расходов, исключена в рамках нововведений указанного Закона. В частности, дано новое определение сводной бюджетной росписи, формируемой финансовым органом в соответствии с законом о бюджете и содержащей, в случае необходимости, дополнительные разрезы контролируемых параметров и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, детализирующих в установленных пределах показатели сводной бюджетной росписи, а также устанавливающей основания для перераспределения бюджетных ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств, разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов.

Приказом Минфина России от 26 декабря 2005 г. № 162н утвержден Порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации[193]193
  БНА. 2006. № 8.


[Закрыть]. Названный Порядок может применяться только до 1 января 2009 г. и только в части, не противоречащей действующей редакции Кодекса.

1. Доходы, фактически полученные при исполнении федерального бюджета сверх утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов (без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), могут направляться Министерством финансов Российской Федерации без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга Российской Федерации, а также на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном пунктом 3 статьи 217 настоящего Кодекса.

2. Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете общего объема доходов, могут направляться соответствующим финансовым органом без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) на замещение государственных (муниципальных) заимствований, погашение государственного (муниципального) долга, а также на исполнение публичных нормативных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном пунктом 3 статьи 217 настоящего Кодекса.

Субсидии и субвенции, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете доходов, направляются на увеличение расходов соответственно целям предоставления субсидий и субвенций с внесением изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период).

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении федерального бюджета сверх утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов.

Такие незапланированные доходы федерального бюджета Минфин России вправе без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период направлять:

на замещение государственных заимствований и погашение государственного долга России;

на исполнение публичных нормативных обязательств России в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований. В пункте 3 ст. 217 Кодекса предусмотрено, что Минфин России вправе изменять показатели сводной бюджетной росписи в случае недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных нормативных обязательств без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете с превышением общего объема указанных ассигнований в пределах 5 % общего объема бюджетных ассигнований, утвержденных данным федеральным законом на их исполнение в текущем финансовом году.

Предусмотренный п. 1 комментируемой статьи порядок не распространяется на нефтегазовые доходы федерального бюджета и доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Нефтегазовые доходы согласно п. 1 ст. 96⁶ Кодекса используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в соответствии с п. 3 ст. 96⁹ и п.

2 ст. 96¹⁰ Кодекса – для формирования соответственно Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

2. В пункте 2 комментируемой статьи определен порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета субъекта РФ (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете общего объема доходов.

Такие незапланированные доходы бюджета субъекта РФ (местного бюджета) соответствующий финансовый орган вправе направлять:

на замещение государственных (муниципальных) заимствований и погашение государственного (муниципального) долга;

на исполнение публичных нормативных обязательств субъекта РФ (муниципального образования) в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований. Как предусмотрено в п. 3 ст. 217 Кодекса, финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования) вправе изменять показатели сводной бюджетной росписи в случае недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных нормативных обязательств без внесения изменений в закон (решение) о бюджете с превышением общего объема указанных ассигнований в пределах 5 % общего объема бюджетных ассигнований, утвержденных данным законом (решением) на их исполнение в текущем финансовом году.

При этом в п. 2 комментируемой статьи установлен специальный порядок использования субсидий и субвенций, фактически полученных при исполнении бюджета субъекта РФ и местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете доходов. Такие незапланированные субсидии и субвенции направляются на увеличение расходов соответственно целям предоставления субсидий и субвенций с внесением изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период).

Статья 233 Кодекса регламентировала перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем, распорядителем бюджетных средств, а ст. 234 Кодекса устанавливала предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств. Указанные статьи утратили силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, которым соответствующие вопросы урегулированы в новой редакции ст. 217 Кодекса и во введенной ст. 219¹ Кодекса.

Статья 235 Кодекса, утратившая силу также в связи с принятием Закона 2007 г. № 63-ФЗ, предусматривала возможность финансирования расходов путем зачета денежных средств. Соответственно действующая редакция Кодекса проведение зачета денежных средств в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств не предусматривает.

1. Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

2. Действие настоящей статьи не распространяется на Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации, не получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за обеспечение возврата средств соответственно в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов Российской Федерации.

1. В п. 1 комментируемой статьи установлен запрет на:

размещение бюджетных средств на банковских депозитах;

получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет

размещения бюджетных средств на банковских депозитах;

передачу полученных доходов в доверительное управление.

Изъятия из данных запретов предусмотрены непосредственно в п. 2 комментируемой статьи.

2. Пункт 2, предусматривающий изъятия из общего правила о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление для тех субъектов РФ, которые не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ, введен в комментируемую ст. Законом 2004 г. № 195-ФЗ.

Внесение данной поправки в пояснительной записке к проекту указанного Закона обосновывалось необходимостью регламентировать отношения в области полномочий органов власти субъектов РФ и Федерального казначейства по рациональному и эффективному использованию бюджетных средств. По мнению авторов законопроекта, принятие данных изменений позволит субъектам РФ (не получающим дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ), располагающим свободными денежными средствами, обеспечить их эффективное использование без выведения основной части средств из системы Банка России, а также использовать имеющиеся в распоряжении региональных органов власти бюджетные средства для извлечения дополнительных доходов бюджета и решения социальных и иных задач, стоящих перед регионами, и при этом с учетом требования об обязательном определении порядка внесения средств на депозиты уполномоченными ОГВ субъекта РФ.

Порядок размещения средств бюджета субъекта РФ на банковские депозиты определяет высший исполнительный ОГВ субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, предусмотрено изъятие из общего правила о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление для России. Порядок размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты определяет Правительство РФ в соответствии с законодательством РФ.

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет, что в случае размещения в порядке, предусмотренном п. 2 комментируемой статьи, бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление ФОИВ несут ответственность за обеспечение возврата средств в федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ – за обеспечение возврата средств в бюджеты субъектов РФ.

В статье 302 Кодекса предусмотрены меры принуждения, применяемые в случае размещения бюджетных средств на банковских депозитах либо передачи их в доверительное управление с нарушением порядка, установленного комментируемой статьей.