Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"
Автор книги: Александр Борисов
Жанр: Юриспруденция и право, Наука и Образование
сообщить о неприемлемом содержимом
Текущая страница: 82 (всего у книги 89 страниц)
1. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.
2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
1—2. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 1662 Кодекса), Росфиннадзор в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278, является ФОИВ, осуществляющим функции контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Росфиннадзор находится в ведении Минфина России.
В соответствии с п. 5.1 названного Положения Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за:
использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
исполнением органами финансового контроля ФОИВ, ОГВ субъектов РФ, ОМСУ законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Последний из указанных элементов предмета контроля и надзора, осуществляемых Росфиннадзором, законодательно закреплен в п. 2 комментируемой статьи в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ.
Следует отметить, что указание в п. 1 комментируемой статьи в предмете финансового контроля, осуществляемого Росфиннадзором, операций по использованию предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов включено этим же Законом. Раньше данное положение содержалось в п. 2 указанной статьи. Право Росфиннадзора проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета – закреплено в п. 21 ст. 157 Кодекса.
Приказом Минфина России от 2 мая 2007 г. № 39н утверждена Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетно-го надзора[237]237
БНА. 2007. № 27.
[Закрыть], которая согласно ее п. 1 устанавливает порядок осуществления Росфиннадзором непосредственно или через свои территориальные органы последующего финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.
Как определено в п. 2 указанной Инструкции, цель ревизии (проверки) – определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.
В соответствии с п. 3 Инструкции в зависимости от темы ревизии (проверки) в ходе ревизии (проверки) проводится комплекс контрольных действий по изучению: соответствия деятельности учредительным документам; расчетов сметных назначений; исполнения смет доходов и расходов;
использования средств федерального бюджета, в том числе на приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд;
использования средств федерального бюджета, полученных в виде трансфертов (субвенций и субсидий, включая субвенции и субсидии, выделенные из федерального бюджета организациям любых форм собственности, бюджетных кредитов и инвестиций);
исполнения бюджетов субъектов РФ в соответствии с заключенными в установленном порядке соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также контроля за их исполнением;
соблюдения требований бюджетного законодательства РФ получателями средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ; использования средств государственных внебюджетных фондов; поступления и расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
обеспечения сохранности материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
использования федерального имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступления в федеральный бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверности бухгалтерской (бюджетной) отчетности.
1. Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.
Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.
Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
2. Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль за подведомственными администраторами доходов бюджета по осуществлению ими функций администрирования доходов.
3. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета осуществляют финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета кассовых выплат из бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета.
Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
1—3. Комментируемая статья в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ полностью изложена в новой редакции, необходимость чего вызвана следующим.
Прежде всего указанным Законом полностью изложена в новой редакции ст. 158 Кодекса, определяющая бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Данные изменения, как и предопределенные ими изменения, внесенные в комментируемую статью, по мнению авторов законопроекта, принятого в качестве Закона 2007 г. № 63-ФЗ, создают необходимые предпосылки для развития бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). В частности, определено, что главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения не только правомерного, но и целевого, эффективного использования бюджетных средств.
Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 152 Кодекса), новациями Закона 2007 г. № 63-ФЗ являются введение в состав участников бюджетного процесса и описание бюджетных полномочий главных администраторов (администраторов) доходов бюджета (новая ст. 1601 Кодекса) и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета (новая ст. 1602 Кодекса). Соответственно комментируемая статья дополнена положениями, определяющими предмет финансового контроля, осуществляемого главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Главные распорядители бюджетных средств в соответствии с п. 1 комментируемой статьи наделены правом проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, а главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета согласно п. 3 комментируемой статьи – проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
В отношении таких основных инструментов финансового контроля, как ревизия и проверка, целесообразно отметить, что согласно определениям, данным в п. 4 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. № 42Н[238]238
Финансовая газета. 2000. № 23.
[Закрыть]:
ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление;
проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.
Однако следует иметь в виду, что указанный приказ Минфина России от 14 апреля 2000 г. № 42н в соответствии с приказом Минфина России от 30 мая 2007 г. № 48н[239]239
СПС.
[Закрыть] признан утратившим силу, так как приказом Минфина России от 2 мая 2007 г. № 39н утверждена Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (см. комментарий к ст. 268 Кодекса). Указанная же Инструкция разницу между ревизией и проверкой не определяет.
Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Комментируемая статья определяет предмет финансового контроля, осуществляемого контрольными и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований:
операции с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов. Необходимо иметь в виду, что в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, из предмета финансового контроля указанных органов изъяты операции с бюджетными средствами главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств;
операции со средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов. Данные операции включены в предмет финансового контроля указанных органов в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ;
соблюдение получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
Бюджетным полномочиям органов государственного и муниципального финансового контроля посвящена ст. 157 Кодекса, согласно п. 3 которой полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), а полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ, местной администрацией.
Бюджетные полномочия финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований как исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) регламентированы положениями ст. 154 Кодекса.
Органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Комментируемая статья, содержащая существенную новацию о возможности создания в органах исполнительной власти (органах местной администрации) подразделений внутреннего финансового аудита, введена Законом 2007 г. № 63-ФЗ.
Изменение внесено в рамках реализации поставленной в Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г. задачи по дальнейшему расширению самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.
Основными функциями подразделений внутреннего финансового аудита органов исполнительной власти (органов местной администрации) согласно комментируемой статьи являются:
разработка и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;
подготовка и организация осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Статьи 271–273 Кодекса содержали общие положения о подготовке, рассмотрении и утверждении отчета об исполнении бюджета. Выше говорилось (см. комментарий к ст. 2641 Кодекса), что в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ Кодекс дополнен новым разделом VIII1, устанавливающим единую методологию и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. По мнению законодателя, указанные правоотношения образуют собой самостоятельную стадию бюджетного процесса, которые требуют обособленного правового регулирования в Кодексе. Соответственно в связи с принятием указанного Закона ст. 271–273 Кодекса утратили силу, а основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности установлены новой гл. 251 разд. VIII1 Кодекса.
Глава 27. Утратила силуГлава 27 Кодекса регламентировала подготовку, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 2641 Кодекса), в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ Кодекс дополнен новым разделом VIII1, устанавливающим единую методологию и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. По мнению законодателя, указанные правоотношения образуют собой самостоятельную стадию бюджетного процесса, которые требуют обособленного правового регулирования в Кодексе. Соответственно в связи с принятием указанного Закона гл. 27 Кодекса утратила силу, а составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности России регламентированы положениями новой гл. 252 разд. VIII1 Кодекса.
Часть четвертая Ответственность за нарушение бюджетного законодательства российской федерации
Глава 28. Общие положения
Статья 281. Нарушение бюджетного законодательства Российской ФедерацииНеисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства, в отношении которого арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве, применяются постольку, поскольку они не противоречат Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)».
В части 1 комментируемой статьи дано определение понятия нарушения бюджетного законодательства РФ: неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Данное определение содержит два признака, характеризующих совершенное деяние (действия или бездействие) в качестве нарушения бюджетного законодательства РФ, – противоправность (нарушение норм Кодекса в виде их неисполнения или ненадлежащего исполнения) и наказуемость (за совершение деяния Кодексом предусмотрено применение к нарушителю мер принуждения).
Однако достаточных оснований для признания существования нарушений бюджетного законодательства РФ в качестве самостоятельного вида правонарушений нет. Среди видов ответственности в зависимости от степени общественной опасности и характера противоправных действий (бездействия) за нарушения установленных запретов традиционно выделяют такие виды, как уголовно-правовая, гражданско-правовая и административно-правовая ответственность.
Нет единого мнения о том, является ли налоговая ответственность видом административной ответственности или налоговая ответственность представляет собой самостоятельный вид ответственности. Различна и позиция высших судебных органов по данному вопросу. С одной стороны, исходя из правовой позиции Пленума ВАС России, изложенной в п. 34 постановления от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации»[240]240
Вестник ВАС РФ. 2001. № 7.
[Закрыть], налоговая ответственность является самостоятельным видом правовой ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах наряду с уголовно-правовой и административно-правовой. С другой стороны, КС России (как следует из правовой позиции, выраженной в постановлении от 15 июля 1999 г. № 11-П[241]241
СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3988.
[Закрыть]) считает, что существует только три вида правовой ответственности – уголовная, гражданская и административная, а налоговая ответственность, по сути, является административной ответственностью.
Приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н в целях установления единого порядка применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации утверждена Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации[242]242
Российская газета. 2001. 21 июля.
[Закрыть].
Указанным приказом Минфина России рекомендовано органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ, использовать положения названной Инструкции в части применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации.
Следует иметь в виду, что после издания названной Инструкции в Кодекс неоднократно вносились изменения, в том числе и в части положений об ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ.
Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 241 Кодекса), ч. 2 комментируемой статьи введена Законом 2006 г. № 6-ФЗ, устраняющим пробелы и противоречия между Кодексом, Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» и частью первой ГК РФ. В соответствии с п. 2 ст. 241 Кодекса в случае возбуждения дела о банкротстве в отношении должников по денежным обязательствам и обязательным платежам, определяемым в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», перед бюджетами бюджетной системы РФ сроки, способы и порядок исполнения этих обязательств, а также размер процентов, начисляемых на сумму требований по этим обязательствам, размер штрафов, пеней за неисполнение этих обязательств определяются в соответствии с названным Законом.
Правообладателям!
Это произведение, предположительно, находится в статусе 'public domain'. Если это не так и размещение материала нарушает чьи-либо права, то сообщите нам об этом.