Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства.

В соответствии с ч. 4 ст. 215¹ Кодекса кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Законом 2007 г. № 63-ФЗ не изменены положения Кодекса, предусматривающие кассовое обслуживание исполнения бюджетов ГВБФ, как части бюджетной системы РФ Федеральным казначейством. Однако Законом 2007 г. № 63-ФЗ установлено, что комментируемая статья и ст. 215¹ Кодекса в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов ГВБФ органами Федерального казначейства, применяются только начиная с 1 января 2010 г.

1. Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления фондами и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Ежегодно не позднее 15 июня текущего года отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год представляются Правительством Российской Федерации в Счетную палату Российской Федерации для их внешней проверки.

2. Счетная палата Российской Федерации проводит проверку отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год, готовит заключения на них и не позднее 15 сентября текущего года представляет заключения на соответствующие отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство Российской Федерации.

3. Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год не позднее 26 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

4. По результатам рассмотрения годовых отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

5. Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ежегодно не позднее 15 апреля текущего года высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, для подготовки заключения на него.

6. Орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 месяца и представляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

7. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации за отчетный финансовый год не позднее 1 июня текущего года одновременно с проектом закона субъекта Российской Федерации об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.

1. Комментируемая статья, устанавливающая порядок составления, представления и утверждения отчетов об исполнении бюджетов ГВБФ, полностью изложена в новой редакции в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Сутью внесенных изменений является приведение данного порядка в соответствие с действующим законодательством РФ с целью формализовать его и в достаточной мере урегулировать бюджетным законодательством РФ.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи отчеты об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ составляются органами управления ПФР, ФСС России и ФФОМС и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 145 Кодекса), указанным органом является Минздравсоц-развития России.

Минздравсоцразвития России вносит отчеты об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ в Правительство РФ. Соответствующее полномочие Минздравсоцразвития России закреплено в п. 10.13 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321.

2. Как установлено в п. 1 комментируемой статьи, Правительство РФ ежегодно, не позднее 15 июня текущего года обязано представлять отчеты об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ за отчетный финансовый год в Счетную палату РФ для их внешней проверки.

Счетная палата РФ согласно п. 2 комментируемой статьи проводит проверку отчетов об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ. Соответствующие полномочия Счетной палаты РФ основаны на норме ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, а также на нормах ст. 2, 9, 12 и 17 Закона о Счетной палате РФ.

По результатам проверки отчетов об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ Счетная палата РФ готовит заключения на них и не позднее 15 сентября текущего года представляет заключения на соответствующие отчеты в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляет их в Правительство РФ. Подготовка и представление Счетной палатой РФ заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению бюджетов федеральных ГВБФ прямо предусмотрены в ст. 9 Закона о Счетной палате РФ.

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи Правительство РФ представляет отчеты об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ за отчетный финансовый год в Государственную Думу, что согласуется с нормой п. 3 ст. 19 Закона об основах обязательного социального страхования (в ред. от 5 марта 2004 г.).

Правительство РФ обязано представить в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ за отчетный финансовый год не позднее

26 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ. Законом 2007 г. № 63-ФЗ в качестве переходного положения установлено, что отчеты об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ за 2006 г. представляются Правительством РФ для утверждения в Государственную Думу не позднее 1 июля 2007 г.

4. Как следует из п. 4 комментируемой статьи, отчеты об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ утверждаются федеральными законами, что согласуется с п. 3 ст. 19 Закона об основах обязательного социального страхования (в ред. от 5 марта 2004 г.). По результатам рассмотрения годовых отчетов об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральные законы об исполнении бюджетов федеральных ГВБФ.

5—6. Положения п. 5 и 6 комментируемой статьи регламентируют порядок составления и представления отчетов об исполнении бюджетов территориальных ГВБФ:

отчет об исполнении бюджета территориального ГВБФ составляется органом управления ТФОМС и представляется в высший исполнительный ОГВ субъекта РФ;

орган государственного финансового контроля субъекта РФ, созданный законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ, проводит внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета территориального ГВБФ и в течение 1,5 месяца готовит заключение на него. Для этих целей высший исполнительный ОГВ субъекта РФ представляет отчет в указанный контрольный орган ежегодно не позднее 15 апреля текущего года. Заключение на отчет об исполнении бюджета территориального ГВБФ представляется контрольным органом законодательному (представительному) ОГВ субъекта РФ.

7. Согласно п. 7 комментируемой статьи отчет об исполнении бюджета территориального ГВБФ утверждается в форме закона субъекта РФ, что согласуется с нормой подп. «е» п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 7 мая 2002 г.).

Отчет об исполнении бюджета территориального ГВБФ представляется высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ законодательному (представительному) ОГВ субъекта РФ не позднее 1 июня текущего года одновременно с проектом закона субъекта РФ об исполнении бюджета территориального ГВБФ и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджета территориального ГВБФ.

1. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом для соответствующих бюджетов.

С учетом того, что бюджеты ГВБФ являются частью бюджетной системы РФ, комментируемая статья распространяет на порядок контроля за исполнением бюджетов ГВБФ порядок, установленный Кодексом для соответствующих бюджетов. Иначе говоря, контроль за исполнением бюджетов федеральных ГВБФ осуществляется в порядке, установленном для контроля за исполнением федерального бюджета, а контроль за исполнением бюджетов территориальных ГВБФ – в порядке, установленном для контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ (о порядке осуществления контроля за исполнением бюджетов см. гл. 26 Кодекса).

Законом о введении в действие Кодекса устанавливалось, что норма комментируемой статьи вводится в действие федеральным законом. В соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ из нормы комментируемой статьи исключено положение о том, что контроль за исполнением бюджетов ГВБФ осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Как представляется, это означает, что комментируемая статья подлежит применению аналогично ст. 148 и 215¹ Кодекса в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов ГВБФ органами Федерального казначейства, – начиная с 1 января 2010 г. (см. комментарий к ст. 148 Кодекса).

Следует отметить, что Законом 2007 г. № 63-ФЗ признан утратившим силу п. 2 комментируемой статьи, устанавливающий, что порядок и сроки представления отчетности ГВБФ определяются в соответствии с Кодексом для соответствующих бюджетов (нумерация пунктов при этом сохранена).

Часть третья Бюджетный процесс в российской федерации

Раздел V Участники бюджетного процесса

Статья 151 Кодекса, определяющая систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, которым внесены изменения, устанавливающие системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) особенностей полномочий участников бюджетного процесса, в том числе установлен закрытый перечень участников бюджетного процесса (см. комментарий к ст. 152 Кодекса).

1. Участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее – законодательные (представительные) органы);

исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

Центральный банк Российской Федерации;

органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

получатели бюджетных средств.

2. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются настоящим Кодексом и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

3. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

1. Внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ изменениями установлено системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) особенностей полномочий участников бюджетного процесса, в том числе:

установлен закрытый перечень участников бюджетного процесса; введены в состав участников бюджетного процесса и описаны бюджетные полномочия главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

уточнены описания полномочий главного распорядителя (распорядителя) и получателя бюджетных средств;

к получателям бюджетных средств отнесены только ОГВ (ОМСУ) и бюджетные учреждения.

Об участниках бюджетного процесса на федеральном уровне см. комментарий к ст. 164 Кодекса.

2—4. Положения п. 2–4 комментируемой статьи определяют, какими нормативными правовыми актами наряду с Кодексом устанавливаются особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса в зависимости от их уровня: особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными ОГВ (а речь идет прежде всего о ФОИВ) или государственными органами (органы управления ГВБФ и т. п.), наряду с Кодексом устанавливаются принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;

особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся ОГВ субъектов РФ (законодательные (представительные) и исполнительные ОГВ субъектов РФ), наряду с Кодексом устанавливаются принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. В установленных Кодексом и указанными законами субъектов РФ случаях особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса (речь идет прежде всего об исполнительных ОГВ субъектов РФ) могут быть установлены нормативными правовыми актами высших исполнительных ОГВ субъектов РФ;

особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся ОМСУ (представительные ОМСУ и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), наряду с Кодексом устанавливаются принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных ОМСУ. В установленных Кодексом и указанными муниципальными правовыми актами случаях особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса (речь идет прежде всего об исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований) могут быть установлены муниципальными правовыми актами местных администраций.

1. Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджеты и отчеты об их исполнении утверждаются законами (решениями) о соответствующих бюджетах: федеральный бюджет, бюджеты федеральных ГВБФ и отчеты об их исполнении – федеральными законами; бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных ГВБФ и отчеты об их исполнении – законами субъектов РФ; местные бюджеты и отчеты об их исполнении – муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (см. комментарий к ст. 11 Кодекса). Соответственно основным бюджетным полномочием законодательных (представительных) органов является рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов и отчетов об их исполнении, т. е. принятие и утверждение законов (решений) о бюджетах и отчетов об их исполнении.

Полномочия Государственной Думы по принятию федеральных законов и полномочия Совета Федерации по их рассмотрению закреплены соответственно в ч. 1 и 3 ст. 105 Конституции РФ. Согласно п. «а» ст. 106 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Полномочия законодательных (представительных) ОГВ субъектов по утверждению бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных ГВБФ субъектов РФ закреплены в подп. «а» и «е» п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 11 декабря 2004 г.), в соответствии с которыми законами субъекта РФ утверждаются бюджет субъекта РФ и бюджеты территориальных ГВБФ субъекта РФ. Полномочия представительных ОМСУ по утверждению местных бюджетов и отчетов об их исполнении закреплены в п. 2 ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении.

В комментируемой статье говорится об осуществлении законодательными (представительными) органами только последующего контроля за исполнением соответствующих бюджетов, что представляется не вполне согласованным с нормой п. 1 ст. 265 Кодекса, в соответствии с которой указанные органы осуществляют не только последующий контроль (в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов), но также и предварительный контроль (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам), и текущий контроль (в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами).

В п. 2 указанной статьи и предусмотрено право соответствующих законодательных (представительных) органов в рамках осуществления контроля на создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов), о которых идет речь в комментируемой статье.

Иные бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов, нежели прямо перечисленные в комментируемой статье, устанавливаются Кодексом, а также принимаемыми в соответствии с ним актами бюджетного законодательства РФ, а именно: бюджетные полномочия законодательных (представительных) ОГВ субъектов РФ – законами субъектов РФ, а представительных ОМСУ – муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (см. комментарий к ст. 152 Кодекса).

Следует отметить, что Законом 2007 г. № 63-ФЗ признан утратившим силу п. 2 комментируемой статьи, устанавливающий запрет на создание законодательными (представительными) органами своих резервных фондов (нумерация пунктов при этом сохранена). Соответствующий запрет содержится в действующей редакции п. 2 ст. 81 Кодекса.

В п. 2 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции также устанавливался прямой запрет на выполнение законодательными (представительными) органами отдельных функций по исполнению бюджетов (за исключением ОМСУ, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов).