Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

Статья 206 Кодекса в ранее действовавшей редакции устанавливала порядок рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении, а ст. 207 Кодекса – в четвертом чтении. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 196 Кодекса), Законом 2007 г. № 63-ФЗ установлена процедура рассмотрения проекта федерального бюджета в трех чтениях. Соответственно, указанным Законом ст. 206 Кодекса признана утратившей силу, а ст. 207 Кодекса полностью изложена в новой редакции, устанавливающей порядок рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении.

1. Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода в соответствии с пунктом 2 статьи 192 настоящего Кодекса. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

2. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

1. В пункте 1 комментируемой статьи установлен срок рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении: не более 15 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении.

Пункт 1 комментируемой статьи также определяет предмет рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении: утверждение в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, ведомственной структуры расходов федерального бюджета.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 192 Кодекса), при этом конкретизирован порядок применения режима «скользящей трехлетки». Предусмотрено утверждение федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период изменений ранее утвержденных на плановый период бюджетных ассигнований (путем их увеличения или сокращения либо введения новых целевых статей и (или) видов расходов) с добавлением бюджетных ассигнований на второй год нового планового периода.

Как установлено в п. 1 комментируемой статьи, для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. В соответствии с ч. 2 ст. 105 Конституции РФ решение о принятии федерального закона о федеральном бюджете принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

2. Положение п. 2 комментируемой статьи закреплено на основании нормы ч. 3 ст. 105 Конституции РФ, согласно которой принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Порядок рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации установлен ст. 208 Кодекса.

1. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

При рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период голосуется на предмет его одобрения в целом.

2. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

3. В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию.

Согласительная комиссия в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в одном чтении.

4. Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период передается в Совет Федерации в порядке, установленном статьей 207 настоящего Кодекса.

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

1. В силу п. «а» ст. 106 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В соответствии с нормой п. 2 ст. 207 Кодекса, основанной на ч. 3 ст. 105 Конституции РФ, принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит передаче на рассмотрение Совета Федерации в течение пяти дней со дня его принятия.

Как установлено в п. 1 комментируемой статьи, при рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете голосуется на предмет его одобрения в целом.

В пункте 1 комментируемой статьи также установлен срок рассмотрения Советом Федерации федерального закона о федеральном бюджете: не позднее 14 дней со дня представления его Государственной Думой. Данное положение закреплено на основании нормы ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, согласно которой федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Однако при этом необходимо учитывать толкование КС России норм ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, данное в постановлении от 23 марта 1995 г. № 1-П[180]180
  СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.


[Закрыть]: рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации;

если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период подлежит направлению в течение пяти дней со дня одобрения Президенту РФ для подписания и обнародования. Данное положение основано на норме ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, согласно которой принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, а также на толковании понятия «принятый федеральный закон», данном КС России в постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П[181]181
  СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.


[Закрыть].

В соответствии с ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Порядок рассмотрения палатами Федерального Собрания федерального закона о федеральном бюджете в случае отклонения его Президентом РФ установлен в ст. 210 Кодекса.

3—5. Положения п. 3–5 комментируемой статьи регламентируют порядок преодоления разногласий, возникающих в случае отклонения принятого Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации.

Этот порядок основан на норме ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, согласно которой в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В развитие данной конституционной нормы в п. 3 комментируемой статьи предусмотрена обязательная процедура передачи отклоненного Советом Федерации федерального закона о федеральном бюджете для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласительная комиссия выносит согласованный федеральный закон о федеральном бюджете на повторное рассмотрение Государственной Думы в течение 10 дней.

Государственная Дума рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете повторно только в одном чтении.

В случае принятия федерального закона Государственная Дума в соответствии с п. 4 комментируемой статьи передает его в Совет Федерации в общем порядке, предусмотренном п. 2 ст. 207 Кодекса, т. е. в течение пяти дней со дня принятия.

Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает возможность принятия Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете без его последующего одобрения Советом Федерации, что основано на норме ч. 5 ст. 105 Конституции РФ: в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый таким образом Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете согласно ч. 1 ст. 107 Конституции РФ подлежит направлению в течение пяти дней со дня принятия Президенту РФ для подписания и обнародования.

1. Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания Российской Федерации и специальными комиссиями палат.

2. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента Российской Федерации.

1. В статье 36 Кодекса, раскрывающей содержание такого принципа бюджетной системы РФ, как принцип прозрачности (открытости), установлено, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485—1 «О государственной тайне»[182]182
  Российская газета. 1993. 21 сентября.


[Закрыть], в ст. 5 которого (в ред. от 11 ноября 2003 г.[183]183
  СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 2. Ст. 4449.


[Закрыть]) определен перечень сведений, составляющих государственную тайну, в том числе: в военной области; в области экономики, науки и техники; в области внешней политики и экономики; в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности (в рамках данного раздела установлено, что государственную тайну составляют сведения о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в России). Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне[184]184
  СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775.


[Закрыть]. В соответствии со ст. 8 Закона РФ «О государственной тайне» устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Там же установлено, что использование перечисленных грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, не допускается.

Порядок проведения закрытых заседаний Государственной Думы определен в ст. 37 Регламента Государственной Думы, а порядок проведения закрытых заседаний Совета Федерации – в ст. 38 Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации РФ Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ[185]185
  СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.


[Закрыть].

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется только по представлению Президента РФ, что основано на полномочиях Президента РФ в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты, установленных в п. 2 ст. 4 Закона РФ «О государственной тайне».

Порядок расходования бюджетных ассигнований на реализацию специальных секретных программ согласно п. 8 ст. 241 Кодекса также устанавливается Президентом РФ. Там же установлено, что контроль за расходованием средств при реализации специальных секретных программ осуществляют только органы, на которые это возложено Президентом РФ. Итоги проверки расходования средств на специальные секретные программы представляются исключительно Президенту РФ, председателям палат Федерального Собрания и специальным комиссиям палат.

В случае отклонения Президентом Российской Федерации Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента Российской Федерации.

Дальнейшее рассмотрение указанного закона осуществляется в порядке, установленном статьей 208 настоящего Кодекса.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 208 Кодекса), в соответствии с ч. 1 ст. 107 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Согласно ч. 2 указанной конституционной статьи Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

В части 3 ст. 107 Конституции РФ предусмотрено, что если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Часть 1 комментируемой статьи в развитие данной конституционной нормы предусматривает в этом случае обязательную передачу федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом установлено, что в состав такой согласительной комиссии наряду с представителями Государственной Думы и Совета Федерации включается представитель Президента РФ.

В дальнейшем в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи подлежит применению порядок рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете, предусмотренный ст. 208 Кодекса для случаев отклонения Советом Федерации федерального закона о федеральном бюджете, принятого Государственной Думой.

В части 3 ст. 107 Конституции РФ установлено, что если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию. Как указал КС России в постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Президент РФ не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.

Статья 211 Кодекса, утратившая силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, предусматривала последствия непринятия в срок проекта федерального закона о федеральном бюджете. Как представляется, законодатель исключает возможность возникновения такой ситуации. В то же время существуют общие нормы ст. 190 Кодекса о режиме временного управления бюджетом, применяемом и в том случае, если не вступили в силу с начала финансового года федеральный закон о федеральном бюджете и федеральные законы о бюджетах федеральных ГВБФ.

1. Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования указанного федерального закона.

Одновременно с проектом указанного федерального закона Правительством Российской Федерации представляются следующие документы и материалы:

ожидаемые итоги социально-экономического развития в текущем финансовом году и уточненный прогноз социально-экономического развития в плановом периоде;

сведения об исполнении федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года;

оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году;

пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

2. Субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов федерального бюджета в текущем финансовом году, в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния более чем на 10 процентов при условии, что Правительство Российской Федерации не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение.

1. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 172 и 185 Кодекса), в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также в ст. 15 и ч. 10 ст. 36 Закона о Правительстве РФ закреплены полномочия Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе федерального бюджета. В развитие данных норм в п. 1 комментируемой статьи установлено, что разработка и представление в Государственную Думу проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования указанного федерального закона, также относится к полномочиям Правительства РФ.

Пункт 1 комментируемой статьи также устанавливает исчерпывающий перечень документов и материалов, которые в обязательном порядке подлежат представлению Правительством РФ одновременно с проектом федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Следует от метить, что представление пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, предусмотрено в п. «а» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы в качестве обязательного документа, подлежащего представлению в Государственную Думу при внесении любого законопроекта.

2. В соответствии с п. 1 ст. 92 Кодекса дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, который согласно п. 1 ст. 96⁷ Кодекса представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Как следует из п. 2 комментируемой статьи, в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния более чем на 10 %, в указанный закон должны быть внесены изменения в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов федерального бюджета в текущем финансовом году.

Проект федерального закона о внесении таких изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в Государственную Думу вносит Правительство РФ, уполномоченное в соответствии с п. 1 комментируемой статьи на внесение законопроектов о внесении любых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Правительство РФ обязано внести законопроект в Государственную Думу в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное в п. 2 статьи превышение.

В случае если Правительство РФ не внесет в установленный срок такой законопроект в Государственную Думу, то в соответствии с п. 2 комментируемой статьи правом на внесение таких законопроектов наделяются субъекты права законодательной инициативы (о субъектах права законодательной инициативы см. комментарий к ст. 195 Кодекса).