Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

С учетом данной правовой позиции Законом 2007 г. № 63-ФЗ из ст. 83 Кодекса исключена норма о возможности приостановления законом (решением) о бюджете законодательных актов (решений) в связи с тем, что законом (решением) о бюджете не предусмотрены средства на их реализацию.

Соответственно Законом 2007 г. № 63-ФЗ в комментируемую статью введена норма, согласно которой в случае необходимости действие положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде, должно приостанавливаться отдельными федеральными законами. Проекты таких законов в Государственную Думу вносит Правительство РФ.

7. Разработка и проведение во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики закреплено в качестве одной из функций Банка России в п. 1 ст. 155 Кодекса и п. 1 ст. 4 Закона о Банке России.

В соответствии с п. 7 комментируемой статьи, согласующимся со ст. 45 Закона о Банке России, Банк России до 26 августа текущего года (т. е. до дня представления Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете) представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. При этом установлено, что предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Статья 193 Кодекса, утратившая силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, устанавливала перечень документов и материалов, представляемых на рассмотрение Государственной Думы в процессе обсуждения проекта федерального закона о федеральном бюджете. Соответствующие вопросы урегулированы положениями других статей гл. 22 Кодекса, изложенных указанным Законом в новой редакции.

1. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года.

Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

2. В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее – Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям статьи 192 настоящего Кодекса.

3. Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку. Указанный законопроект подлежит возвращению на доработку в Правительство Российской Федерации, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям статьи 192 настоящего Кодекса.

Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в установленном настоящим Кодексом порядке.

1. В соответствии с п. 1 ст. 192 Кодекса проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы не позднее 26 августа текущего года. В развитие данной нормы в п. 1 комментируемой статьи уточнено, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. В части 1 ст. 107 Регламента Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы от 10 июня 2005 г. № 1978-IV ГД[177]177
  СЗ РФ. 2005. № 25. Ст. 2480.


[Закрыть]) предусмотрено, что поступивший в Государственную Думу законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ.

Пункт 1 комментируемой статьи также устанавливает, что проект федерального закона о федеральном бюджете подлежит представлению Правительством РФ Президенту РФ.

2—3. Согласно п. 2 комментируемой статьи Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул – Председатель Государственной Думы) направляет проект федерального закона о федеральном бюджете в течение суток со дня его внесения в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета.

Комитет по бюджету готовит заключения о соответствии состава представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Кодекса. На основании этого заключения Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул – Председатель Государственной Думы) в соответствии с п. 3 комментируемой статьи принимает одно из двух решений:

либо о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете к рассмотрению Государственной Думой;

либо о возвращении проекта федерального закона о федеральном бюджете в Правительство РФ на доработку.

Основанием возвращения законопроекта на доработку является несоответствие состава представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Кодекса. В случае возвращения законопроекта Правительство РФ обязано доработать его и представить в Государственную Думу в течение 10 дней с момента возвращения. После этого повторяются предусмотренные п. 2 и 3 комментируемой статьи процедуры принятия доработанного законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований настоящего Кодекса, в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной

Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.

Совет Государственной Думы направляет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Комитет по бюджету и определяет комитеты – соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета (далее – комитеты-соисполнители).

Комитетом-соисполнителем при рассмотрении основных характеристик федерального бюджета является комитет, ответственный за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул – Председатель Государственной Думы) в течение трех дней направляет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, принятый к рассмотрению Государственной Думой (т. е. соответствующий требованиям ст. 192 Кодекса, что устанавливается в порядке, предусмотренном ст. 194 Кодекса), для внесения замечаний и предложений: в Совет Федерации; в комитеты Государственной Думы; другим субъектам права законодательной инициативы.

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также КС России, ВС России и ВАС России по вопросам их ведения.

Проект федерального закона о федеральном бюджете направляется также в Счетную палату РФ на заключение. Полномочие Счетной палаты РФ на проведение экспертизы проекта закона о федеральном бюджете основано на положениях ст. 2, 9, 12 и 17 Закона о Счетной палате РФ.

Как установлено комментируемой статьей, Совет Государственной Думы: направляет проект федерального закона о федеральном бюджете в Комитет по бюджету, т. е. комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета. В действующей структуре Государственной Думы таковым является Комитет Государственной Думы по бюджетам и налогам;

определяет комитеты-соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета. При этом прямо предусмотрено, что комитетом-соисполнителем при рассмотрении основных характеристик федерального бюджета является комитет, ответственный за рассмотрение прогноза социально-экономического развития России на очередной финансовый год и плановый период. В действующей структуре Государственной Думы таковым является Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму.

Так, Советом Государственной Думы (протокол заседания от 2 мая 2007 г. № 238[178]178
  СПС.


[Закрыть]) при рассмотрении внесенного проекта Закон о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. ответственным за его рассмотрение назначен Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам. При этом назначены ответственным за рассмотрение

прогноза социально-экономического развития России на 2008 г. и на период до 2010 г. – Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму;

проектов Федеральных законов «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года» и «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года» – Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам. Профильным комитетом определен Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике;

проекта Федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на период до 2010 года» – Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам. Профильным комитетом определен Комитет Государственной Думы по охране здоровья;

проекта Федерального закона «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2008 год и на период до 2010 года» – Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике, Комитет Государственной Думы по охране здоровья и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

Ранее действовавшая редакция комментируемой статьи устанавливала, что Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 192 Кодекса), задача модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе целесообразности перехода к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в трех чтениях, ставилась еще в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2006 году».

В рамках решения данной задачи Законом 2007 г. № 63-ФЗ установлена новая концепция законодательного регулирования порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о федеральном бюджете, направленная на упрощение этого порядка и его переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений бюджетных расходов. В частности, внесены следующие изменения: рассмотрение проекта федерального бюджета в трех чтениях; рассмотрение и утверждение в первом чтении, наряду с основными характеристиками проекта федерального бюджета, расходов на исполнение публичных нормативных обязательств и общего объема условно утверждаемых расходов планового периода, подлежащих распределению только в случае подтверждения прогноза доходов на эти годы;

рассмотрение и утверждение во втором чтении бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, распределения межбюджетных трансфертов (вносимого вместе с соответствующими методиками к первому чтению), утверждение программ предоставления государственных кредитов и государственных гарантий и утверждение текстовых статей;

рассмотрение и утверждение в третьем чтении ведомственной структуры расходов и проекта федерального бюджета в целом.

Следует отметить, что рассмотрение Государственной Думой проектов федеральных законов в трех чтениях является общим правилом законодательного процесса: согласно ст. 116 Регламента Государственной Думы рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или указанным Регламентом.

Статья 197 Кодекса, утратившая силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, регламентировала внесение на рассмотрение Государственной Думы федеральных целевых программ. Новая система финансового обеспечения долгосрочных целевых программ (подпрограмм) установлена ст. 179 Кодекса, изложенной указанным Законом полностью в новой редакции.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации.

Как установлено в комментируемой статье, срок, в течение которого Государственной Думой должен быть рассмотрен проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении, составляет 30 дней со дня внесения Правительством РФ законопроекта в Государственную Думу.

Из указанного срока ст. 200 Кодекса отводит 15 дней на составление комитетами Государственной Думы и направление в Комитет по бюджету заключений по указанному законопроекту и предложений о принятии или отклонении представленного законопроекта, а также предложений и рекомендаций по предмету первого чтения.

1. При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.

2. Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;

общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).

1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении подлежат обсуждению его концепция и прогноз социально-экономического развития России.

При этом прямо предусмотрено, что обсуждаются:

исходные макроэкономические показатели, использованные при составлении проекта федерального бюджета, т. е. прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета;

основные направления бюджетной и налоговой политики.

2. В пункте 2 комментируемой статьи определен перечень основных характеристик федерального бюджета, которые относятся к предмету рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении. Основные характеристики бюджетов федеральных ГВБФ, являющиеся предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах федеральных ГВБФ на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении, определены в п. 6 ст. 145 Кодекса.

При этом в п. 2 комментируемой статьи установлено, что при утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период должны быть указаны такие исходные макроэкономические показатели, как прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем ВВП и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).

В течение 15 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.

На основании заключений комитетов Государственной Думы и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по указанному законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

Комментируемая статья определяет порядок подготовки к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В течение 15 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету (исходя из действующей структуры Государственной Думы – в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам) заключения по законопроекту, в которых излагают:

предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта; предложения и рекомендации по предмету первого чтения, определенному в ст. 199 Кодекса.

Комитет по бюджету на основании заключений комитетов Государственной Думы и субъектов права законодательной инициативы (о субъектах права законодательной инициативы см. комментарий к ст. 195 Кодекса) готовит и представляет на рассмотрение Государственной Думы: свое заключение по законопроекту;

проект постановления Государственной Думы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год.