Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

При этом арбитражным судам предписано иметь в виду недопустимость принятия таких мер, если имеются достаточные основания полагать, что установление запрета на бесспорное списание может повлечь за собой утрату возможности взыскания с должника задолженности при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора. При отсутствии убедительных оснований полагать, что по окончании разбирательства по делу у должника будет достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемых инкассовых поручений, суду надлежит удовлетворять ходатайство о приостановлении их исполнения только при условии предоставления заявителем встречного обеспечения в порядке, предусмотренном ст. 94 АПК РФ.

При рассмотрении дел об оспаривании действий судебных приставов-исполнителей о возвращении государственным органам в области применения мер принуждения принятых ими постановлений о взыскании за счет имущества должника невозвращенных заемных средств, платы за пользование этими средствами и пеней в п. 12 Постановления Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. № 23 арбитражным судам предписано исходить из следующего:

в рассматриваемых кредитных правоотношениях соответствующие государственные органы согласно ст. 125 части первой ГК РФ, реализуют от имени публичноправового образования имущественное право кредитора на бесспорное взыскание задолженности, а не контрольные функции в рамках публично-правовых отношений, в силу чего принимаемые ими постановления о взыскании за счет имущества должника, не возвратившего заемные средства, не относятся к категории таких исполнительных документов, предусмотренных Законом об исполнительном производстве, как оформленные в установленном порядке требования органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств;

названные постановления не могут быть отнесены и к категории исполнительных документов, предусмотренных Законом об исполнительном производстве, как постановления иных органов, поскольку в федеральном законе отсутствуют положения о придании таким постановлениям характера исполнительных документов.

1. В случае, если бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять меры принуждения в соответствии с настоящим Кодексом.

2. Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном настоящим Кодексом, имеют право:

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных настоящей частью Кодекса;

списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки;

выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

3. Действия органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и должностных лиц указанных органов могут быть обжалованы в установленном порядке.

1—2. По общему правилу, закрепленному в ч. 4 ст. 215¹ Кодекса, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Однако ч. 5 указанной статьи предусматривает возможность передачи на основании соглашения полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных ГВБФ субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, исполнительным ОГВ субъекта РФ. Передача таких полномочий возможна не во всех случаях и только при соблюдении установленных условий (см. комментарий к ст. 215¹ Кодекса).

В случае передачи полномочий Федерального казначейства руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты согласно п. 1 комментируемой статьи имеют право применять меры принуждения в соответствии с Кодексом.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 281 Кодекса), приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н утверждена Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации. Указанным приказом Минфина России рекомендовано органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ, использовать положения названной Инструкции в части применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ. Следует иметь в виду, что названная Инструкция подлежит применению в части, не противоречащей изменениям, внесенным в Кодекс после ее издания.

3. О порядке обжалования действий органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и должностных лиц указанных органов см. комментарий к ст. 284 Кодекса.

Статьями 285–288 Кодекса предусматривалось:

бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств (ст. 285);

списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения (ст. 286);

списание средств со счетов бюджетов субъектов РФ и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов (ст. 287);

списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения (ст. 288).

Статьи 285 и 288 Кодекса утратили силу в соответствии с Законом 2004 г. № 182-ФЗ, а ст. 286 и 287 Кодекса – в соответствии с Законом 2005 г. № 197-ФЗ.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Как определено в п. 2 Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н, нецелевое использование средств федерального бюджета – это направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В пункте 2 названной Инструкции также указано, что нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.

Статья 15.14 КоАП РФ (в ред. от 22 июня 2007 г.[249]249
  СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3089.


[Закрыть]) устанавливает административную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств ГВБФ:

использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб.; на юридических лиц – от 40 тыс. до 50 тыс. руб. (ч. 1);

использование средств ГВБФ получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб.; на юридических лиц – от 40 тыс. до 50 тыс. руб.

В соответствии с ч. 1 ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета и бюджетов ГВБФ рассматривает ФОИВ, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, т. е. Росфиннадзор (см. комментарий к ст. 284 Кодекса). Составлять протоколы о таких административных правонарушениях согласно ст. 28.3 КоАП РФ вправе должностные лица органов внутренних дел – милиции (п. 1 ч. 2) и инспекторы Счетной палаты РФ (ч. 5).

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума ВАС России от 11 мая 2005 г. по делу № 16246/04[250]250
  Вестник ВАС РФ. 2005. № 8.


[Закрыть], нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции; множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений. Аналогичная позиция выражена в Обзоре судебной практики ВС России за третий квартал 2005 г.[251]251
  Бюллетень ВС РФ. 2006. № 3.


[Закрыть]: данное правонарушение не относится к длящимся, поскольку оно не связано с продолжительным непрекращающимся невыполнением или ненадлежащим выполнением нарушителем установленных законом обязанностей, а характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по нецелевому расходованию бюджетных средств.

В пункте 14 Постановления Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. № 23 при рассмотрении заявлений учреждений о признании незаконными принятых государственными органами, уполномоченными в области применения мер принуждения, решений об изъятии бюджетных средств, использованных на цели, не соответствующие определенным сметой доходов и расходов условиям получения средств, арбитражным судам предписано исходить из следующего:

комментируемая статья, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает меру принуждения – изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Данная мера не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы КоАП РФ не применяются;

порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Взыскание производится в бесспорном порядке государственным органом в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации или в случае, предусмотренном ст. 284¹ Кодекса, органами, исполняющими бюджеты субъектов РФ (местные бюджеты);

судам следует учитывать, что ни Кодекс, ни иные федеральные законы не предусматривают такую форму изъятия, как уменьшение учреждению бюджетных ассигнований по статье расходов, по которой должно было осуществляться расходование средств в соответствии с их целевым назначением.

Необходимо иметь в виду, что ответственность российских юридических лиц за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов устанавливалась ежегодно принимаемыми (начиная с 2001 г.) федеральными законами о федеральном бюджете. Так, в ч. 1 ст. 70 Закона о федеральном бюджете на 2007 г. установлено, что использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа на юридическое лицо (получателя бюджетного кредита) в размере двойной ставки рефинансирования Банка России, действующей на период использования указанных бюджетных кредитов не по целевому назначению. Как определено в ч. 2 указанной статьи, периодом нецелевого использования бюджетных кредитов, предоставленных российским юридическим лицам, признается срок со дня отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, до дня их возврата в федеральный бюджет или направления для использования по целевому назначению. Однако Закон о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. подобных положений не содержит.

В части 1 ст. 285¹ УК РФ (здесь и далее в ред. от 8 декабря 2003 г. [252]252
  СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848.


[Закрыть]) предусмотрена уголовная ответственность за расходование бюджетных средств должностным лицом их (средств) получателя на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, а в ч. 1 ст. 285² УК РФ – за расходование средств ГВБФ должностным лицом на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, совершенное в крупном размере. Части 2 указанных статей устанавливают повышенную ответственность за то же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере.

Согласно примечанию к ст. 285¹ УК РФ крупным размером в указанной статье, а также в ст. 285² УК РФ признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн 500 тыс. рублей, а особо крупным размером – 7 млн 500 тыс. рублей.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки. Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.

Административная ответственность за нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, предусмотрена ст. 15.15 КоАП РФ (в ред. от 22 июня 2007 г.). Указанное деяние влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 тысяч до 5 тыс. руб., на юридических лиц – от 40 тыс. до 100 тыс. руб.

В соответствии с ч. 1 ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 КоАП РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета и бюджетов ГВБФ рассматривает ФОИВ, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, т. е. Росфиннадзор (см. комментарий к ст. 284 Кодекса). Составлять протоколы о таких административных правонарушениях согласно ст. 28.3 КоАП РФ вправе должностные лица органов внутренних дел – милиции (п. 1 ч. 2) и инспекторы Счетной палаты РФ (ч. 5).

Как разъяснено в п. 13 Постановления Пленума ВАС России от 22 июня 2006 г. № 23:

положение комментируемой статьи о сокращении или прекращении финансовой помощи заемщику из соответствующего бюджета при неисполнении им обязательства по возврату бюджетных средств, в том числе в виде предоставления отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет, а также отсутствие в федеральном законе о бюджете на очередной год норм, допускающих реструктуризацию задолженности по бюджетным кредитам, не исключает возможности предоставления заемщику в порядке и по основаниям, предусмотренным ст. 324 АПК РФ, отсрочки (рассрочки) исполнения судебного акта о взыскании задолженности по бюджетному кредиту, процентов (платы) за пользование и пеней;

статья 324 АПК РФ не содержит исключений о невозможности ее применения к каким-либо категориям дел. Отсрочка (рассрочка) исполнения судебных актов по указанной категории дел предоставляется должнику в исключительных случаях, с учетом фактических обстоятельств; при этом судам следует оценить реальность исполнения решения суда по окончании срока, на который предоставляется отсрочка (рассрочка) исполнения, а также при наличии заявления взыскателя на основании ч. 3 ст. 324 АПК РФ рассмотреть вопрос о принятии мер по обеспечению исполнения судебного акта;

отсрочка (рассрочка) исполнения этого судебного акта не влечет прекращения права публично-правового образования как кредитора по обязательству на взыскание с должника за период предоставленной отсрочки (рассрочки) процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, а также пеней, начисляемых в соответствии с комментируемой статьей и ст. 291 Кодекса.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе, взыскание пени за просрочку уплаты процентов (платы) за пользование указанными бюджетными средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.

Административная ответственность за неперечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, предусмотрена ст. 15.16 КоАП РФ (в ред. от 22 июня 2007 г.). Указанное деяние влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 4 тысяч до 5 тыс. руб., на юридических лиц – от 40 тысяч до 50 тыс. руб.

В соответствии с ч. 1 ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 КоАП РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета и бюджетов ГВБФ рассматривает ФОИВ, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, т. е. Росфиннадзор (см. комментарий к ст. 284 Кодекса). Составлять протоколы о таких административных правонарушениях согласно ст. 28.3 КоАП РФ вправе должностные лица органов внутренних дел – милиции (п. 1 ч. 2) и инспекторы Счетной палаты РФ (ч. 5).