Текст книги "Правогенез: традиция, воля, закон"

5.4. Генезис городского права россии XVIII века[266]266
  «Раздел подготовлен при поддержке гранта РФФИ № 20-011 -00794 А «Государственно-правовые системы современного мира».


[Закрыть]

XVIII век в истории российской государственности

Считается, что истории российского государства – не менее тысячи лет. Такой подход является в большей степени идеологическим и не претендует на собственно историческую достоверность. Киевское княжество не является ни проторусским, ни протоукраинским государством. «Господин Великий Новгород», выступая в качестве субъекта интернационального Ганзейского союза, рассматривался как восточноевропейский город и враждебно воспринимался русскими князьями. Если придерживаться признаков государства, излагаемых в современных учебниках по теории государства и права, то говорить о возникновении «общерусской/российской» государственности можно с периода не ранее конца XV в, когда московский великий князь Иван III стал именоваться Царем Всея Руси. Становление Российского централизованного государства в XVI в. происходило в обстановке постоянных конфликтов, как внутригосударственных, так и внешнеполитических. Правление Ивана IV Грозного, повлекшее за собой «смутное время», обозначило «вечную российскую» проблему противостояния сильной личности во власти и преемственности власти. Воцарение на престоле династии Романовых не принесло кардинальных изменений в политико-юридическую технику получения и осуществления высших государственных полномочий. XVII век, названный «бунташным», представлял собой пестрое соцветие государственных переворотов, крестьянских и городских бунтов, иностранных интервенций. Это период, когда «Старая Россия оканчивалась, начиналась Новая»[267]267
  Соловьев С. М. История России с древнейших времен: В 6 кн., в 29 т. М., 1961. Кн. 3. Т. 13. С. 174.


[Закрыть].

«Открывшее» XVIII век царствование Петра I воспринимается отечественными историками неоднозначно. По мнению одних, «царь-плотник» является величайшим реформатором, «заставившим Россию» повернуться к Европе и, по сути, сделавшим ее европейской державой; по мнению других – это деспот, в очередной раз прервавший традицию национальной русской государственности, силой насаждавший чуждые для русской ментальности западные ценности и приоритеты. Не ставя перед собой задачу оценить Петровскую эпоху, вместе с тем необходимо отметить, что во все времена история российского государства «мерялась» не политико-экономическими показателями, а личностями государей. Причем чем более жестоким государь являлся, тем большую историческую известность и историческую память он приобретал. В этом плане Петр по праву занимает одно из первых мест, «входя в тройку национальных лидеров» вместе с Иваном Грозным и Иосифом Сталиным. Начавшись как «век Петра», XVIII век запомнился как «гвардейский», связанный с чередой государственных переворотов, наглядно доказывавших шаткость и нестабильность высшей власти, основанной не на правовом законе, а на «возведенном в закон» верховном волюнтаризме. Провозглашенный Петром курс на европеизацию России повлек за собой приток иностранных специалистов в наиболее важные сферы государственной жизнедеятельности, а также попытку внедрить европейские каноны и правила в практику организации и деятельности российского государства и общества. Однако «в процессе заимствования происходит критический анализ исходных… концепций, из которых отбираются только те идеи, которые кажутся приемлемыми в российских условиях»[268]268
  Медушевский А. Н. Демократия и авторитаризм. Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997. С. 303.


[Закрыть]. Если же говорить о принципах, положенных в основу организации политико-правовых систем Запада и России, то следует отметить их изначальную несводимость. Западный «либеральный дух» был, как, впрочем, остается и сейчас, чужд российскому восприятию, ориентированному во все времена на сильную, тяготеющую к абсолютизму государственную власть, подчиняющую и поглощающую все формы и проявления общественной организации. Естественно, что города не являлись исключением из правил и рассматривались лишь как объекты государственного управления, всецело подвластные государству и зависимые от него. В таком понимании строительство регулярного государства, ориентированного в своей структурно-функциональной композиции на императорскую особу, являлось основным делом жизни как самого Петра I, так и достойной продолжательницы его «славных дел» – Екатерины II. «Решительная и беспощадная ломка традиционных устоев и порядков практически во всех областях общественной жизнедеятельности, с одной стороны, позволила в кратчайшие сроки сформировать основы государственности европейского типа, а с другой – в немалой степени способствовала углублению противоречий и усилению конфликтности в российском обществе»[269]269
  Ельчанинова О. Ю., Оспенников Ю. В., Ромашов Р. А., Ютяева Л. Е. Система источников русского права X–XVIII вв.: монография / под общ. ред. Ю. В. Оспенникова. Самара: АСГАРД, 2014. С. 398.


[Закрыть]. По образному выражению В. М. Межуева, «любовный роман» русской власти с западными либеральными идеями, получившими свое наиболее яркое отражение в теоретических концепциях французского Просвещения, при Екатерине II «достиг высшей точки, чтобы затем – к концу ее царствования – навсегда прерваться под впечатлением от страшных картин Пугачевского бунта и Великой французской революции»[270]270
  Межуев В. М. История, цивилизация, культура: опыт философского истолкования. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2011. С. 366.


[Закрыть].

Трансформация концепции городского поселения в ходе формирования централизованного русского государства

Становление централизованного русского государства (Московского великого княжества (царства)), сопровождалось значимыми изменениями, связанными с определением места городов в административно-территориальной системе Московии и пониманием их политико-правового статуса. Если проводить сравнение статуса города в условиях феодальной раздробленности с периодом централизации, то прежде всего следует акцентировать внимание на процессе городской дифференциации. Феодальная Русь по своему устройству напоминает античную Грецию или средневековую Италию, не являвшихся государствами в современном понимании этого термина, однако выступавших в качестве специфических социально-политических сред, в рамках которых возникали и развивались города-государства, основным принципом организации и функционирования которых являлся принцип автаркии (самодостаточности). При таких условиях нельзя говорить ни о столичных, ни о провинциальных городах.

«Собирание земель русских» представляло собой процесс включения в структуру формирующегося «всероссийского» государства ранее независимых земель и народов, которые в своем новом статусе утрачивали самостоятельность, становясь «неотъемлемыми» частями «единой и неделимой Русской земли». Естественно, что при таком подходе города, определявшие названия удельных княжеств (Рязань, Коломна, Тверь, Углич, Казань), теряли свой столичный (стольный) статус, приобретая значение провинциальных.

Провинция и провинциальный город представляют собой детерминирующие явления. При этом для понимания их соотношения не подходят современные представления, связанные с восприятием города как административной единицы в составе субъекта федерации. Русские города периода XV–XVII вв. – это одновременно города и пригороды – области городской юрисдикции. При этом, в отличие от западных городов, изначально строившихся по принципу разграничения городской и сельской культур, традиционный русский город представлял собой своего рода симбиоз города и деревни (села).

Яркой особенностью русских городов было сохранение внутри городской застройки многих элементов природного ландшафта – незастроенных луговых, садовых и огородных земель, а также принадлежащих городу пашенных, выгонных земель и лесных охотничьих угодий, находившихся за границами посада, но используемых горожанами[271]271
  См.: Русский город в XVI–XVIII вв. URL: http://www.activestudy.info/msskij-gorod-v-xvi-xviii-vv.


[Закрыть]. В Грамоте на права и выгоды городам Российской империи закреплялось положение, в соответствии с которым: «Городу подтверждаются правильно принадлежащее по межевой инструкции или инако законно земли, сады, поля, паствы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места мельницы водяныя или ветреныя; все оныя вообще и каждое пороть ненарушимо иметь и оным пользоваться мирно и вечно на основании законов как внутри города, так и вне онаго»[272]272
  Грамота на права и выгоды городам Российской империи (21 апреля 1785 г.) // Российское законодательство Х-ХХ вв.: В 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма / отв. ред. Е. И. Индова. М.: Юридическая литература, 1987. С. 70.


[Закрыть]. Таким образом, в структуру городского пространства включаются природные элементы, свойственные для сельских местностей. Сочетание в рамках единой социокультурной среды города и деревни сохранялось в России вплоть до середины XX в. Причем это сочетание проявлялось не только в архитектуре и планировке городов, но и в ментальности городских жителей, в большинстве своем являвшихся выходцами из деревень и, несмотря на переезд в город, сохранявших деревенский уклад повседневной жизни. Эта же особенность прослеживается и в организации местного самоуправления.

Осуществленное Петром I разделение государства на губернии повлекло за собой «возвышение» тех городов, которые превратились в губернские и «провинциальные» (уездные) центры. При этом дифференциация городов на губернском уровне осуществлялась по аналогии с дифференциацией, проводившейся на общеимперском уровне. Если в империи все города делились на столичные (Москва, Санкт-Петербург) и провинциальные, то на уровне губерний это были губернские и уездные города. Подобная двоичность характерна для упрощенного восприятия социальной реальности, делимой на черную и белую, хорошую и плохую, развитую и примитивную и т. п. Разграничение городов на столичные и провинциальные, губернские и уездные, равно как и противопоставление города и деревни, демонстрировало стремление к выделению и градации локальных культур, одна из которых претендовала на более высокий по сравнению с другой статус. Такой подход к пониманию «городской иерархии» существенным образом отличал русскую традицию от европейской. Европейские города в силу своей «выделенности» из «общегосударственного массива» различались в большей степени не по политико-географическому, а по экономическому статусу. При этом существование такого уникального явления, как Ганзейский союз, наглядно демонстрировало принцип формального равенства различных по государственной принадлежности и географическому положению городов, выступавших в качестве торговых партнеров. Названное отличие особенно четко прослеживается на статусе городов Новгорода и Пскова, выделявшихся из общероссийского городского контекста именно в силу своей принадлежности к Ганзейскому союзу. Русификация названных «форпостов» западной городской культуры, повлекла их стремительную провинциализацию и утрату таких составляющих статуса западного города, как свобода и автаркия.

Еще одним важным отличием русского города от европейского является соотношение городской (местной) и государственной власти. Переход от феодальной раздробленности к национальной централизованной государственности повлек выстраивание «вертикали власти» с включением в нее практически всех сфер общественной жизнедеятельности. Русский/российский город являлся и является одной из административно-территориальных единиц, включенных в «общегосударственное тело единой и неделимой России». В таком понимании нельзя говорить ни о «вольных» (свободных) российских городах, ни о самостоятельном «городском» праве, выделенном из права государственного.

Особенности статуса города и городского права в России XVIII века

XVIII век занимает особое место в истории российского государства и права. Начавшийся под знаком петровских преобразований, он завершился правлением Павла I – «императора-неудачника», стремившегося на практике привести Россию к «правлению закона», однако поплатившегося за это жизнью и вошедшего в историю с насмешливым прозвищем «палочника». Это век заговоров и дворцовых переворотов, когда судьбу престола решала гвардия. Это век расширения империи и вхождения ее в мировую политику. Наконец, это век, когда российские города обрели собственно городской статус.

Следует особо подчеркнуть, что в государственной системе России города не обладали теми правами, которыми обладали в Европе. Поэтому говорить о городском самоуправлении и городском праве в России можно с достаточно большой степенью условности[273]273
  Исключение составляли русские города, входившие в состав Великого княжества Литовского и Русского и строившиеся на основании Магдебургского права. К таким городам относились, в частности, Витебск, Смоленск и др.


[Закрыть]. Если для Европы городское право являлось самостоятельным правовым образованием, формируемым при прямом участии горожан, «которые посредством вооруженной борьбы с сеньором, «покупки» привилегий и иных согласований добивались фиксации своих требований в текстах хартий и иных актов города»¹, действие которых хотя и зависело от государственного волеизъявления, однако не определялось им, то для России характерна противоположная ситуация. Являясь частью государства, город, равно как и любой другой населенный пункт, рассматривался как объект собственности государя, управляемый «высшей волей» и всецело от нее зависящий. Наглядным примером проявления государственного волюнтаризма является факт создания города Санкт-Петербурга и перенос в него столицы Российской империи[274]274
  Квачадзе О. Б. Феномен средневекового городского права в истории развития западной цивилизации // Город как явление социокультурной и экономико-правовой реальности: Международная научно-практическая конференция, 28–29 ноября 2008 г. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2008. С. 87.


[Закрыть]<sup>[275]275
  Осуществленный по воле Петра I перенос столицы из Москвы в Санкт-Петербург, кроме собственно политического смысла, имел важнейшее социально-культурное значение. На смену Москве как «Богом избранному Третьему Риму» приходит европейская столица, создаваемая по образу и подобию европейских городов. См.: Ромашов Р. А. Феномен города: проблема определения понятий // Город как явление социокультурной и экономико-правовой реальности: Международная научно-практическая конференция, 28–29 ноября 2008 г. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2008. С. 19.


[Закрыть]</sup>. Городское право входило в систему государственного. Отсутствие у русских городов фактической самостоятельности ставило их в столь же бесправное по отношению к государству положение, что и другие поселения.

Применительно к государственно-правовой системе, сложившейся в Российской империи к началу XVIII в., городское право представляло собой совокупность норм, исходящих от государства и государством обеспечиваемых. При этом от государства непосредственным образом зависел как факт создания городского образования, так и определение его структуры и регламентов жизнедеятельности. Соборное уложение 1649 г. гласит: «А которые патриарши, и властелинские, и монастырские, и боярских и околничих и думных и всяких чинов людей слободы устроены в городех на государевых посадских землях, или на белых местех, на купленых и не на купленых, или на животинных выпусках без государева указу, и те слободы, со всеми людми и землями, по роспросу, взяти в посад без лет и бесповоротно, за то, не строй на государеве земле слобод, и не покупай посадской земли»[276]276
  Соборное уложение 1649 года Царя Алексея Михайловича. Глава XIX. О посадских людех. URL: http://www.bibliotekar.m/sobomoe-ulozhenie-1649/20.htm.


[Закрыть]. Приведенное положение наглядно демонстрирует абсолютное бесправие городских поселений, расположенных «на государеве земле» и всецело подвластных «государеву указу». Отсутствие в российском государстве системы локализованного городского права не следует понимать буквально. Безусловно, в городах принимались различные акты правового характера, регламентировавшие различные аспекты городского устройства и городской жизнедеятельности. Однако эти акты носили сугубо подзаконный характер и не претендовали на унифицированную системность. Отсутствие собственного городского права объясняло в том числе факт разобщенности русских городов, фактически не взаимодействовавших друг с другом. Огромные территории, вкупе с отсутствием самостоятельной региональной политики, определяли центростремительный характер взаимодействия имперского центра и провинциальных городов, каждый из которых замыкался либо непосредственно на столицу империи, либо на ее аналог в масштабах губернии.

Расширение Российской империи обусловливало необходимость строительства новых городов, выступавших в качестве форпостов растущего русского государства. При этом вполне естественно, что основной функцией вновь образуемых городов была военно-охранительная; не случайно, что в качестве унифицированного названия городских образований использовалось слово «острог», являвшееся в русском языке синонимом тюрьмы. Также естественно и то, что основу города составляла крепость, а первичное городское население – военный гарнизон.

Реформы городского права в подобном понимании были неотделимы от государственных реформ и являлись их неотъемлемой частью. При этом, как и все другие реформы, осуществляемые в российском государстве, реформы городского права инициировались верховной властью и осуществлялись без учета региональной и социально-культурной специфики городского устройства и организации городской жизни.

Развивая тезис о взаимной обусловленности государственного и гражданского (городского) права, следует попытаться проследить, каким образом концепция централизованного управления на местах преобразуется в концепцию местного самоуправления. Вплоть до середины XVI в. местное управление как в сельских населенных пунктах, так и в городских образованиях строилось на основе системы «кормления», в рамках которой властные функции соответствующих должностных лиц являлись одновременно средствами управленческого воздействия и легальными инструментами обеспечения их эгоистических интересов.

Государство подразделялось на уезды, которые, в свою очередь, делились на станы, а те на волости. Во главе уездов стояли наместники, представлявшие высшую государственную власть. Эти должностные лица, как уже отмечалось, содержались за счет местного населения, осуществляли с него натуральные и денежные поборы, собирали судебные и иные пошлины. Кормление, таким образом, было одновременно видом государственной службы и формой вознаграждения за нее. Кормленщики были обязаны управлять входящими в подчиненные им уезды станами и волостями собственными силами, т. е. содержать свой аппарат управления (тиунов, доводчиков, праведников и др.), а также иметь военные отряды, предназначенные как для обеспечения собственной безопасности, так и для подавления сопротивления местного населения, а также, если речь шла об окраинных территориях, для осуществления внешнеполитической экспансии. Естественно, что при такой управленческой системе имели место многочисленные злоупотребления, связанные с властным произволом «кормящейся» с местного населения государственной бюрократии.

Стремление к ограничению наместнической коррупции обусловило «инициативу сверху», связанную с внедрением в механизм местного управления самоуправленческих элементов. Судебник 1550 г. предусматривал обязательность формирования органов земского самоуправления во всех населенных пунктах. Представители земств должны были участвовать в любых судебных делах. В городах выборные старосты выполняли не менее важную функцию, а именно осуществляли составление разметных книг. Книги эти представляли собой списки посадского тяглого населения с указанием, «сколько рублев кто царевы и великого князя подати дает». Именно с помощью разметных книг определялась законность или незаконность исков посадских людей между собой и исков населения к наместникам. При этом в качестве обязательного условия законности исков к наместникам Судебник ставил присылку старостами и целовальниками в Москву разметных книг. Таким образом, центральная власть получала возможность, с одной стороны, контролировать эффективность осуществления наместниками фискальной функции, а с другой – обеспечивала возможность проверки их деятельности на предмет выявления нарушений в установленном порядке взимания установленных платежей. Конечно, подобные новации не исключали бюрократического произвола, но хотя бы формально ограничивали его потенциально возможным «общественным контролем».

Городская реформа, инициированная Петром I, как и большинство начинаний царя-новатора, была обусловлена стремлением самодержца внедрить «прогрессивный» западный опыт в российскую практику. При этом реформационный дискурс задавался привычным для России державным волюнтаризмом.

Первыми законодательными актами Петра», касающимися городского управления, были два указа 30 января 1699 г., учредившие Бур-мистерскую палату, или Ратушу, в Москве и земские избы в городах. Мотивы реформы носили вневременной для российской действительности характер: «Все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными и его великого государя, окладными доходами ведомы в разных приказах, и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разорение, а его великого государя, с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлин сборам и иным поборам большие недоборы»[277]277
  Цит. по: Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.). М.: Зерцало, 2004. С. 351–352.


[Закрыть]. Таким образом, основной целью планируемых нововведений был переход от множества управленческо-контролирующих структур к единой централизованной Бурмистерской палате, необходимость создания которой диктовалась в первую очередь стремлением уменьшить потери «его велико государя доходов» в сфере «пошлин сборов и иных поборов». Кроме того, введение новой государственной контрольно-надзорной инстанции представляло собой опять-таки традиционную для России попытку государства при помощи государственных средств минимизировать государством же порожденную коррупцию.

Второй этап петровской городской реформы датирован 1721–1724 гг. В 1721 г. издается императорский регламент Главному магистрату, в соответствии с которым городское управление должно было быть организованным по образцу и подобию сложившегося в городах Эстляндии и Лифляндии. При этом функции «главного градоначальника» возлагались на расположенный в Петербурге Главный магистрат. Этот орган виделся в качестве руководящего для всех «купецких людей»[278]278
  Там же. С. 353.


[Закрыть]. Главному магистрату было поручено организовать магистраты в городах с тем, чтобы последние могли «ведать всех купецких людей… и рассыпанную сию храмину паки собрать»[279]279
  Там же. С. 354.


[Закрыть]. Таким образом, и первая, и вторая петровские реформы в городской сфере никоим образом не были направлены на формирование городского самоуправления. Основной задачей отцов-реформаторов являлось создание управляемого и подконтрольного государству купечества, имевшего значение исключительно в качестве объекта обложения государственными поборами и в подобном качестве выполнявшего роль средства пополнения государственной казны. Несмотря на то что в качестве прототипа системы городского управления император рассматривал западные аналоги, воплощение реформы в жизнь проводилось по сугубо российской традиции, когда копировалась исключительно организационная форма, на практике наполняемая собственным, чуждым для первоначального аналога содержанием. «Утверждение абсолютизма в России первой четверти XVIII в., нашедшее свое выражение в реформах Петра Великого (к числу которых, с полным на то основанием, может быть отнесена реформа в сфере городского права), обозначило господствующую тенденцию к концентрации, бюрократизации и милитаризации государственной власти, реализовавшуюся в последующее время»[280]280
  Медушевский А. Н. Указ. соч. С. 281.


[Закрыть].

Период, последовавший после смерти Петра, как уже говорилось, был отмечен серией государственных переворотов, основной целью которых была в первую очередь сама государственная власть, являвшаяся основным ресурсом как приобретения многочисленных привилегий и льгот, так и условием обеспечения собственной безопасности заговорщиков. Вполне естественно, что периферийные проблемы, в том числе проблемы организации и функционирования городов, отходили на второй план, поэтому нет ничего удивительного в том, что вновь города удостоились «монаршего внимания» только в период царствования еще одной «Великой» российской императрицы – Екатерины II.

Так же как и ее венценосный предок, императрица Екатерина вошла в историю неоднозначно. Получившая власть в результате совершенного гвардией государственного переворота и непосредственным образом связанная со свержением, а затем и убийством законного российского императора Петра III, «прославившаяся» своими многочисленными «амурными похождениями», Екатерина вместе с тем снискала славу просвещенной и даже либеральной правительницы. В более чем 30-летний период царствования Екатерины II Россия завоевала новые позиции в области мировой геополитики и внутренне укрепилась. Являясь последовательной и весьма жесткой сторонницей государственного абсолютизма, императрица проводила политику, направленную, с одной стороны, на усиление крепостнических отношений, а с другой – на расширение дворянских вольностей. При этом, будучи урожденной представительницей западной правовой культуры, воспринявшей православную русскую культуру без особой любви, но со свойственной всем этническим немцам прагматичной рациональностью, Екатерина II в своих реформах была столь же двойственна. Продолжая начатую при Петре I традицию привлечения в страну иностранных специалистов и широко внедряя западные организационные формы, она не стремилась к интеграции русской и западной культур, полагая российский народ, особенно в его простой «мужицкой» части, не готовым к жизни по западным правилам. Подобная дуалистичность наглядно проявилась в том числе в реформах городского права.

В ранее упомянутой Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. было окончательно определено понятие города как юридического лица. «Городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе и составлять общество градское»[281]281
  Грамота на права и выгоды городам Российской империи (21 апреля 1785 г.) // Российское законодательство Х-ХХ вв.: В 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма/отв. ред. Е. И. Индова. М.: Юридическая литература, 1987. С. 75.


[Закрыть]. Грамота также закрепляла единый сословный статус всего населения городов независимо от профессиональных занятий и рода деятельности – мещанства[282]282
  «Мещанин» в средневековом русском городе – житель посада, слободы. В западнорусских и литовских землях город назывался «местом», отсюда «мещанин» означало горожанин вообще. См.: Словарь русского языка XI–XVIII вв. Т. 9. М., 1982. С. 143–144.


[Закрыть]. Последние, по сути своей, занимали то же самое место в системе социальной стратификации, которое в Западной Европе принадлежало городскому бюргерству. Однако, в отличие от бюргеров, ставших социальной основой зарождающегося «третьего сословия» – буржуазии, ставшей катализатором не только экономических, но и политических преобразований, российское мещанство в своих правовых преференциях не было столь же «холопным», что и другие представители российского общества. Система «сквозной иерархии», свойственная азиатским политико-правовым системам и основанная на принципе фактического господства любого вышестоящего руководителя по отношению к нижестоящему, придавала всем властеотношениям характер коммуникативной модели «господин – слуга». Исключений не делалось ни для кого. Поэтому нет ничего особенного в том, что «обществу градскому» свыше даровались как права: создавать присутственные места и архивы (ст. 39), иметь гербовую печать и делопроизводство (ст. 40, 41), образовывать собственную казну (ст. 42), вершить правосудие по делам «личных преступлений граждан» (ст. 43, 44) и др.; так и обязанности, основной из которых являлось положение о том, что «все в городе поселившиеся обязаны присягою пред всемогущим богом в сохранении нерушимо подданнической верности к особе императорского величества» (ст. 5). Наряду с представительными органами городского управления (общей и шестигласной думами), формируемыми выборным путем, властными функциями наделялись административные структуры в лице управ благочиния и городничих. Отсутствие в Жалованной грамоте четкого разграничения предметов ведения и полномочий между органами городского самоуправления и городской администрацией обусловливал «полнейшую фиктивность прав думы… и полное бессилие ее в отношении административных властей»[283]283
  Латкин В. Н. Указ. соч. С. 364.


[Закрыть].

Говоря о реформах в сфере городского права в XVIII в., нельзя не упомянуть о тех изменениях, которые были внесены в данную область правового регулирования по инициативе Павла I. Павел – один из немногих российских императоров, стремившихся управлять страной не столько по «монаршей воле», сколько по закону. Однако законы Павла по своей природе были столь же волюнтаристскими, что и у его предшественников и тех, кто сменил его на троне.

Сам факт упразднения Павлом I Жалованной грамоты городам, свидетельствует в большей степени не о желании императора к оптимизации системы городского управления, а о стремлении к исправлению всего того «неправильного», с чем у императора ассоциировался период царствования «вероломной жены и нелюбимой матери». Не углубляясь в содержание проводимых им реформационных мероприятий, следует отметить, что, по сути, они повторяли предшествующие реформы.

Менялись названия и структуры органов государственного управления, но неизменным оставалось то, что их создание и функционирование всецело определялось «верховной волей» и ни в коей мере не зависело от пожеланий и чаяний городского населения.