Текст книги "Правогенез: традиция, воля, закон"

Глава 6
Особенности зарождения и развития системы регионального законодательства в Российской Федерации

6.1. Генезис правовой системы субъектов РФ в конце XX века

Конституция РФ в ст. 5 закрепила право субъектов РФ на собственное правовое регулирование: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство».

Таким образом, с этого времени можно вести отчет становления самостоятельной системы регионального законодательства в нашей стране. Законодательство субъектов федерации – новый правовой феномен, закон субъекта Российской Федерации – принципиально новое понятие, которое не знало аналогов и не закреплялось ни в одной из конституций России[325]325
  См.: Жайкбаев Ж. С. Законодательство субъектов федерации в системе нормативных правовых актов Российской Федерации // Вестник КГУ. Серия: Гуманитарные науки. Выл. 2. 2006. № 3. С. 91.


[Закрыть].

В истории конституционного права России есть позиции, выделяющие более ранний этап зарождения правовой системы в регионах, – «доконституционный» (1990–1993 гг.)[326]326
  См.: Современные проблемы организации публичной власти: монография / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. колл, и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014; Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. колл, и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.


[Закрыть]. Действительно, еще до принятия Конституции РФ на федеральном уровне были приняты нормативные правовые акты, наделяющие парламенты субъектов РФ полномочиями по принятию законов регионов. В первую очередь это Указы Президента РФ:

1) «О реформе представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления»[327]327
  Указ Президента РФ от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3924 (утратил силу).


[Закрыть], который в и. 2 закрепил, что «представительный орган края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения принимает нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и законодательством Российской Федерации к ведению представительных органов соответствующих субъектов Российской Федерации».

2) «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» [328]328
  Указ Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ.1993. № 43. Ст. 4089 (утратил силу).


[Закрыть], которым было утверждено «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», где предусмотрено, что представительные органы субъектов РФ осуществляют правовое (законодательное) регулирование по вопросам ведения и вопросам совместного ведения, а администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимает в пределах своей компетенции только правовые акты (постановления, распоряжения).

3) «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»[329]329
  Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5072 (утратил силу).


[Закрыть].

Практика реализации Указов показала, что субъекты федерации реально воспользовались правом самостоятельно, в установленных федеральными нормами рамках, организовывать систему органов государственной власти, а именно свободой выбора названия органа, определения структуры, срока полномочий и количественного состава[330]330
  См.: Смольяков А. А., Карнов А. А. Основные этапы становления законодательной власти в субъектах Российской Федерации // История государства и права. 2008. № 4. С. 2–4.


[Закрыть].

Федеральным законом от 10.08.1994 № 23-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации”»[331]331
  Федеральный закон от 10.08.1994 № 23-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861.


[Закрыть] впервые на федеральном уровне было закреплено право субъектов РФ принимать свои законы в определенной сфере жизнедеятельности. Согласно предложенной редакции, полномочия органов государственной власти в сфере охраны государственной границы определяются вышеуказанным законом, другими федеральными законами, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Рассмотрим вышеназванный период на примере Вологодской области. В Вологде 29 марта 1990 г. состоялось первое заседание областного Совета народных депутатов[332]332
  20 лет Законодательному Собранию Вологодской области: воспоминания, фотоархив, публикации, документы, статистика. Вологда, 2014. С. 9.


[Закрыть], этот представительный орган стал предшественником Законодательного Собрания Вологодской области. 11 октября 1993 г. вышло постановление администрации области «О приостановлении деятельности Вологодского областного Совета народных депутатов», с этого момента и до марта 1994 г. законодательной власти в Вологодской области фактически не существовало.

Выборы в Вологодскую областную думу (в то время так было определено ее будущее название) были назначены на 20 марта 1994 г. Первое заседание избранных депутатов состоялось 31 марта – 1 апреля 1994 г. Были решены организационные вопросы, а также областная дума была переименована в Законодательное Собрание области. Уже 23 июня 1994 г. был принят первый закон области № 1-03 «О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области»[333]333
  Закон Вологодской области от 23.06.1994 № 1-ОЗ «О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области» // Красный Север. 1994. 14 июня (утратил силу).


[Закрыть] (в данной редакции с небольшими изменениями действовал более 10 лет – до февраля 2005 г.), в августе – законы «О местном самоуправлении в Вологодской области», «О выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления», а до конца года было принято еще 5 законов. В дальнейшем законотворческий процесс только нарастал: в 1995 г. было принято 48 законов, в 1996 г. – 68, в 1997 г. – 110.

Ежегодное нарастание количества принятых нормативных правовых актов прослеживается по всем субъектам Российской Федерации. Ежегодный прирост регистрируемых актов законодательства субъектов РФ (по базе данных «КонсультантПлюс: региональное законодательство») составил: 1991 г. – 2079 актов, 1992 г. – 5405 актов, 1993 г. – 9057 актов, 1994 г. – 20 695 актов, 1995 г. – 30 291 актов, 1996 г. – 40 682 актов, 1997 г. – 46 051 актов[334]334
  Исаков В. Б. Федеральное и региональное законодательство России: аналитический обзор. М.: Издание Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 2001. С. 50.


[Закрыть].

Есть разные точки зрения, какой период охватывает второй этап развития законодательства субъектов РФ.

По мнению авторов учебно-методического комплекса «Организация государственной власти в России и зарубежных странах», второй этап – это период с 1993 по 1999 г. и является «договорным», так как его отличала тенденция к договорному способу согласования интересов федерации и ее субъектов как определяющему механизму их взаимодействия[335]335
  См.: Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. колл, и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.


[Закрыть]. Аналогичной точки зрения придерживаются А. А. Клишас и В. Н. Плигин, указывая, что второй этап эволюции законодательной базы субъектов Российской Федерации длится с 1993 по 1999 г., характеризуется принятием на всенародном голосовании Конституции РФ и началом выстраивания на ее базе новой системы законодательства. Двух– и трехсторонние договоры между Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения используются в качестве механизма согласования интересов центра и регионов[336]336
  Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. Отчет, подготовленный в соответствии с решением Совета законодателей при Федеральном Собрании Российской Федерации от 25 апреля 2013 г. на основе материалов, предоставленных комитетами Совета Федерации, комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными органами власти субъектов Российской Федерации / отв. ред. А. А. Клишас, В. Н. Плигин. М., 2013. С. 120.


[Закрыть].

Действительно, в период деятельности с 1994 по 1998 г. главные усилия законодательного (представительного) органа субъекта РФ были направлены на разработку и принятие основополагающих законов, регламентирующих статус, организацию и принципы работы органов государственной власти и местного самоуправления, государственной и муниципальной службы, административно-территориального устройства, охраны общественного порядка и предупреждения правонарушений. Была проведена и ревизия ранее принятых нормативных правовых актов, отмена устаревших [337]337
  Чинчикова Г. Б. О природе, причинах и последствиях доминирования ситуативного права в региональном законодательстве (на примере Чувашской Республики) // Российская юстиция. 2019. № 12. С. 60.


[Закрыть].

И. Н. Сергеева, полагает что второй период длился с 31 декабря 1994 г. по 1 января 2000 г. и является промежуточным в развитии системы законодательства субъектов РФ[338]338
  См.: Сергеева И. Н. Законодательство субъекта Российской Федерации: конституционная обязанность, этапы становления // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. Серия: Право. 2003. № 1. С. 88.


[Закрыть].

М. Ф. Казанцев рассматривает период с 25 декабря 1993 г., со дня вступления в силу Конституции РФ, до 1 августа 2000 г. как первый этап становления регионального законодательства, где при бурном росте массива законодательства субъектов РФ не был обеспечен приемлемый уровень его качества. В числе основных недостатков в формировании регионального законодательства выделены: недостаточная системность в формировании регионального законодательства; регулирование региональными законами вопросов, находящихся вне предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации; противоречивость регионального законодательства; недостаточный технико-юридический уровень регионального законодательства[339]339
  См.: Казанцев М. Ф. Региональное законодательство в России: тенденции развития и уровень качества // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2013. Т. 13. Выл. 3. С. 100.


[Закрыть].

Следует согласиться с большинством исследователей вопроса генезиса законодательства субъектов РФ, что второй этап – период становления регионального законодательства – и его следует отсчитывать от даты принятия Конституции РФ, которая закрепила право субъектов РФ на «собственное законодательство», а вот дата окончания этого периода неразрывно связана с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[340]340
  Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 13.07.2020) // Собрание законодательства РФ. 999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть], который закрепил нормативные основы функционирования всех законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, охарактеризовал базовые особенности законодательного процесса, закрепил в общем виде право законодательной инициативы, порядок принятия законодательных актов и процедуру обнародования законов в субъектах Российской Федерации, тем самым вывел региональное законодательство на новый этап своего развития.

6.2. Современное состояние системы регионального законодательства в России и пути его развития

С 1999 г. по настоящее время идет третий период в развитии законодательной системы субъектов РФ. Ряд ученых-конституционалистов именует данный этап «централизаторским», так как его особенностью стала стабилизация и гармонизация федерального и регионального законодательства[341]341
  См.: Современные проблемы организации публичной власти: монография / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. колл, и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.


[Закрыть], или периодом «стабилизации» – в это время уже приняты и вступили в силу ключевые федеральные конституционные законы и базовые федеральных законы, создано семь федеральных округов, начался отказ субъектов Федерации от ранее заключенных с федеральным центром двусторонних договоров[342]342
  Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. Отчет, подготовленный в соответствии с решением Совета законодателей при Федеральном Собрании Российской Федерации от 25 апреля 2013 г. на основе материалов, предоставленных комитетами Совета Федерации, комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными органами власти субъектов Российской Федерации / отв. ред. А. А. Клишас, В. Н. Плигин. М., 2013. С. 122.


[Закрыть].

В свою очередь, М. Ф. Казанцев в рамках данного временного периода выделяет два этапа. Этап стабилизации регионального законодательства, начавшийся с 1 августа 2000 г., со дня вступления в силу Федерального закона от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ, который установил ряд жестких организационно-правовых мер по преодолению негативных тенденций в региональном правотворчестве, продолжавшийся по 2008 г. включительно. И период оптимизации регионального законодательства, начавшийся с 2009 г.[343]343
  Казанцев М. Ф. Указ. соч. С. 100.


[Закрыть]

Данную позицию косвенно подтверждает О. П. Личичан, констатируя, что в 2004–2005 гг. в большинстве субъектов РФ были приняты акты практически по всем основным предметам правового регулирования. С 1995 по 2005 г. прирост числа принимаемых нормативных правовых актов в субъектах РФ составлял порядка 10 %. Соотношение между вновь принимаемыми законами и законами о внесении изменений в уже принятые нормативные правовые акты или о признании утратившими силу составляло, по нашим оценкам, от 45 до 55 % – вновь принятых законов, от 38 до 42 % – законов о внесении изменений в уже принятые законы и 8-10 % – законов, признающих утратившими силу положений других законов субъекта РФ. В 2006 г. и особенно в 2007 г. складывается иная картина. Число вновь принимаемых нормативных правовых актов практически во всех субъектах федерации сократилось до 42 % в 2006 г. и 35 % в 2007 г. В то же время число законов о внесении изменений в ранее принятые законы возросло до 51 и 64 % соответственно[344]344
  См.: Личичан О. П. Нормативно-правовые системы субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития: монография. М.: Юрайт, 2012. С. 25.


[Закрыть].

И. Н. Сергеева называет современный этап развития законодательной базы субъектов РФ периодом «определения нового направления развития российского законодательства, сопровождающегося новым осмыслением конституционных норм»[345]345
  Сергеева И. Н. Законодательство субъекта Российской Федерации: конституционная обязанность, этапы становления // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. Серия: Право. 2003. № 1. С. 87.


[Закрыть].

Действительно, создание системы эффективных и качественных нормативно-правовых предписаний регионального уровня должно органично дополнять механизмы федерального правового регулирования, но, к сожалению, на практике так происходит далеко не всегда.

Система законодательства субъекта России является сложным правовым явлением. На основании положений статей 5 и 72 Конституции Российской Федерации в ней выделяют две структуры: иерархическую (вертикальную) и отраслевую (горизонтальную) [346]346
  Абулханова С. М. Конституционное обеспечение единства системы законодательства Российской Федерации: автореф. дисс… канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2009. С. 12.


[Закрыть]. В качестве основных частей горизонтальной структуры законодательства выделяют отрасли, подотрасли и институты[347]347
  Абулханова С. М. Особенности структуры системы законодательства субъектов Российской Федерации // Проблемы экономики и юридической практики. 2009. № 1. С. 59.


[Закрыть].

В настоящее время иерархическая система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, как правило, закреплена в специальном законе, так называемом законе о законах, который отсутствует на федеральном уровне[348]348
  См.: Закон Республики Алтай от 05.03.2008 № 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай» (ред. от 03.10.2018) // Алтайдын Чолмоны. 2008. № 62–63; Закон Республики Башкортостан от 12.08.1996 № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» (ред. от 04.06.2020) // Советская Башкирия. 1996. № 162 (23640); Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (ред. от 16.03.2020) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1997. № 4. Ст. 1050; Закон Республики Карелия от 04.07.2012 № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия» (ред. от 22.07.2019) // Карелия. 2012. № 50; Закон Брянской области от 03.11.1997 № 28-3 «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области» (ред. от 30.03.2020) // Брянские известия. 1997. 18 ноября; Закон Волгоградской области от 09.12.2014 № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» (ред. от 11.06.2020) // Волгоградская правда. 2014. 17 декабря; Закон Вологодской области от 05.07.2012 № 2806-03 (ред. от 28.10.2015) «О нормативных правовых актах Вологодской области» // Красный Север. 2012. 10 июня; Закон Воронежской области от 01.02.1995 № 11-з «О нормативных правовых актах Воронежской области» (ред. от 01.06.2016) // Коммуна. 1995. 5 апреля; Закон Калужской области от 25.07.1995 № 12 «О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области» (ред. от 28.05.2019) // Весть. 1995. 1 августа; Закон Кировской области от 14.10.2013 № 325-30 «О нормативных правовых актах органов государственной власти Кировской области» (ред. от 31.07.2014) // Вести. Киров. 2013. 18 октября; Закон Костромской области от 11.01.2007 № 106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области» (ред. от 18.06.2019) // СП – нормативные документы. 2007. № 4 (64); Закон Курганской области от 08.10.2004 № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» (ред. от 11.07.2019)//Новыймир. 2004. офиц. выпуск№ 13; Закон Липецкой области от 27.03.1997 № 64–03 «О нормативных правовых актах Липецкой области» (ред. от 08.10.2020) // Липецкая газета. 2000. № 189; Закон Нижегородской области от 10.02.2005 № 8–3 «О нормативных правовых актах Нижегородской области» (ред. от 04.02.2020)//Правовая среда. 2005.26 февраля (приложение к газете «Нижегородские новости». 2005. 26 февраля; Закон Омской области от 21.11.2002 № 409-03 «О нормативных правовых актах Омской области» (ред. от 18.06.2020) // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. № 4 (33). Ст. 1803; Закон Самарской области от 07.07.2000 № 28-ГД «О нормативных правовых актах Самарской области» (ред. от 05.06.2020) // Волжская коммуна. 2000. 14 июня; Закон Челябинской области от 30.05.2002 № 87–30 «О нормативных правовых актах Челябинской области» (ред. от 04.07.2019) // Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области. № 2002 (№ 6); Закон ХМАО от 25.02.2003 № 14-оз «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (ред. от 27.06.2019) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 2. Ст. 103; Закон НАО от 03.02.2006 № 673-03 «О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа» (ред. от 11.06.2019)//Няръяна Вындер. 2006. 10 февраля и т. д.


[Закрыть].

В соответствии с Конституцией РФ на самой вершине иерархии законодательства субъектов РФ находятся Конституции республик в составе РФ и уставы краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения. Проекты Конституций и Уставов, а также поправок к ним принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Здесь федеральный законодатель закрепил аналогию с процедурой принятия федеральных конституционных законов и поправок к главам 3–8 Конституции РФ.

Некоторые республики предусматривают в системе регионального законодательства возможность принятия конституционного закона республики, а ряд других субъектов – уставного закона[349]349
  См.: например, Конституционный закон Республики Алтай от 24.04.2003 № 11-9 «О гербе Республики Алтай» (ред. от 25.11.2016) // Звезда Алтая. 2003. 20 мая; Конституционный закон Республики Ингушетия от 10.06.1998 № 5-РКЗ «О Правительстве Республики Ингушетия» (ред. от 30.06.2020) // Ингушетия. 1998. 26 июня; Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 373-3 № 759-Ш «О Главе Республики Саха (Якутия)» (ред. от 25.04.2019) //Якутия. 2006. 26 октября; Конституционный закон Республики Северная Осетия – Алания от 04.09.2002 № 20-РКЗ «О Парламенте Республики Северная Осетия – Алания» (ред. от 20.04.2020) // Северная Осетия. 2002. 25 сентября; Конституционный закон Республики Тыва от 20.10.2020 № 45-КЗРТ «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ni, 21.10.2020; Конституционный закон Чеченской Республики от 24.05.2006 № 2-РКЗ «О Конституционном Суде Чеченской Республики» (ред. от 24.12.2019) // Вести Республики. 2006. 30 мая; Уставный закон Красноярского края от 31.03.2011 № 12-5718 «О Счетной палате Красноярского края» (ред. от 05.12.2019) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2011. 11 апреля; Уставный закон Калининградской области от 29.06.2012 № 126 «О выборах Губернатора Калининградской области» (ред. от 02.12.2019) // Калининградская правда (вкладыш Официальный вестник Правительства Калининградской области. 2012. 30 июня.


[Закрыть] и для этого вводится усложненный порядок принятия данного нормативного правового акта.

По мнению М. В. Преснякова, такой вид актов субъекта Российской Федерации прямо не предусматривается ни Конституцией РФ, ни федеральным законодательством, однако многие авторы полагают, что принятие региональных конституционных законов вполне оправданно. Согласно ст. 76 Конституции РФ, субъекты РФ как по предметам совместного ведения, так и по предметам исключительной компетенции субъекта Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты. Понятия «законодательство» и «иные нормативные правовые акты» в силу своего широкого семантического значения вполне могут предполагать и существование конституционных законов субъектов Российской Федерации[350]350
  Пресняков М. В. Органические законы в системе конституционного законодательства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 5.


[Закрыть].

Ниже в системе законодательства субъектов РФ находятся ординарные законы субъектов, которые принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Анализируя законодательство субъектов РФ более чем за четверть века, можно констатировать, что имеются устойчивые начала во всех основных сферах его регулирования, сформировано бюджетное, избирательное, конституционное, муниципальное, налоговое и жилищное законодательство. Одним из ведущих направлений его развития является социальная сфера. В целях систематизации и удобства применения социального законодательства в ряде регионов приняты Социальные кодексы[351]351
  См.: Батова О. С., Шалыгина И. С. Особенности социального законодательства субъектов Российской Федерации: кодификация, унификация и перспективы развития //Юридический мир. 2018. № 1. С. 62.


[Закрыть].

Но при этом следует констатировать, что почти половина из принятых законов субъектов направлена на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, а количество законов о внесении изменений в действующие законы субъектов РФ во много раз превышает количество базовых законов.

На основании анализа законов о нормативных правовых актах субъектов РФ к подзаконным нормативным правовым актам в разных регионах относятся:

1) постановление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

2) указ (постановление, распоряжение) высшего должностного лица субъекта РФ, председателя Правительства субъекта РФ;

3) постановление Правительства (администрации) субъекта РФ;

4) постановление, приказ исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

5) постановление Избирательной комиссии субъекта РФ;

6) постановление территориальной избирательной комиссии субъекта РФ;

7) решение Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.

Следует остановится на особенностях нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых или изданных органами, не являющимися правотворческими. Такие акты не находятся в системе строгой подчиненности, а скорее, имеют соподчиненный характер. Особый статус избирательных комиссий в системе государственных органов Российской Федерации не позволяет поставить принимаемые указанными комиссиями нормативные правовые акты в рамки общей системы нормативных правовых актов области. Так, согласно ст. 20 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[352]352
  Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 31.07.2020) // Российская газета. 2002. 15 июня.


[Закрыть], избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[353]353
  Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (ред. от 27.12.2018) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.


[Закрыть] предусмотрено, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией РФ, законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований – в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

2) в отношении иных организаций – в соответствии с общими требованиями, установленными Федеральным законом.

Таким образом, можно констатировать, что система законодательства субъектов Российской Федерации является сложным правовым явлением с достаточно четкой вертикальной структурой.

В научной литературе часто отмечается, что в региональном правотворчестве доминирует ситуативный подход, который, с одной стороны, является иррациональным, а с другой – легитимным рефлексом законодателя на неожиданные социально значимые ситуации, требующие немедленного нормативного урегулирования[354]354
  См.: Чинчикова Г. Б. О природе, причинах и последствиях доминирования ситуативного права в региональном законодательстве (на примере Чувашской Республики)//Российская юстиция. 2019. № 12. С. 58.


[Закрыть].

Естественно, такое правовое регулирование порождает законодательные дефекты, низкий уровень подготовки нормативных правовых актов, что усугубляет наличие такого института регионального законодательного процесса, как срочная законодательная инициатива высшего должностного лица субъекта РФ. Так, в соответствии со ст. 140 Устава Красноярского края законопроекты, которые вносятся губернатором края или поддерживаются им в качестве срочных, подлежат обсуждению и голосованию в первоочередном порядке и с соблюдением ускоренной процедуры [355]355
  Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. от 31.10.2019) //Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29 (250).


[Закрыть], аналогичные нормы присутствуют в Уставах других субъектов РФ[356]356
  См.: и. 4 ст. 53 Устава Вологодской области от 18.10.2001 № 716-03 (ред. от (ред. от 12.05.2020) // Красный Север. 2001. 23 октября; ч. 2 ст. 30 Устава Ленинградской области Закона Ленинградской области от 27.10.1994 № б-оз (ред. от 17.02.2020) // Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. № 1; ч. 8 ст. 78 Устава Амурской области Закона Амурской области от 13.12.1995 № 40–03 (ред. от 10.09.2019) // Амурская правда. 1995. 20 декабря; ч. 2 ст. 17 Устава Владимирской области от 14.08.2001 № 62–03 (ред. от 05.10.2020) // Владимирские ведомости. 2001.23 августа; ч. 3 ст. 40 Устава Омской области от 26.12.1995 № 193 (ред. от 18.06.2020) // Омский вестник. 1995. 27 декабря и др.


[Закрыть].

Но в качестве позитивного хочется отметить реализацию в регионах следующих правовых институтов, которые направлены на подготовку выверенных законодательных актов, которые после принятия должны прожить долгую жизнь без изменений так называемого «юридико-технического» характера (где в пояснительной записке к проекту о внесении изменений между строк читается цель – об устранении элементарных ошибок бывает еще не вступившего в силу нормативного правового акта):

1. Мониторинг правоприменения нормативных правовых актов субъектов РФ. Субъекты РФ решают данную проблему двумя способами:

– путем принятия специального закона, где прописывается механизм осуществления мониторинга с учетом специфики его субъектов[357]357
  См.: Областной закон Ленинградской области от 21.12.2010 № 81-оз «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Российской Федерации и Ленинградской области» (ред. от 06.05.2016) // Вестник Правительства Ленинградской области. 2010. 30 декабря; Закон Республики Алтай от 04.10.2012 № 49-РЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов в Республике Алтай» // Звезда Алтая. 2012. И октября; Закон Краснодарского края от 07.11.2011 № 2354-K3 «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Краснодарского края» (ред. от 01.11.2013) // Кубанские новости. 2011. 10 ноября и др.


[Закрыть];

– путем закрепления процедуры правоприменения нормативных правовых актов через принятие постановления высшего должностного лица субъекта РФ[358]358
  См.: Указ Главы РК от 13.10.2011 № 88 «О мониторинге правоприменения в Республике Карелия» (ред. от 30.09.2016) // Карелия. 2011.25 октября; Указ Главы Республики Марий Эл от 30.12.2011 № 138 «О мониторинге правоприменения в Республике Марий Эл» (ред. от 15.06.2020) // Марийская правда. Официальный еженедельник. 2012. 3 февраля; Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 09.11.2011 № 1223 «Об утверждении Порядка проведения мониторинга правоприменения в Волгоградской области» (ред. от 28.01.2015) // Волгоградская правда. 2011. 16 ноября и др.


[Закрыть].

2. Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов субъектов РФ.

7 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[359]359
  Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.


[Закрыть]. В соответствии с подпунктом «а» и. 2 данного Указа Правительству Российской Федерации было поручено до 1 сентября 2012 г. «сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения». На уровне субъектов РФ были приняты соответствующие нормативные правовые акты, причем интересно, что даже в этом вопросе нет единообразия вида нормативного акта, регламентирующего процедуру проведения общественного обсуждения проектов НПА субъектов – от законов до постановлений[360]360
  См.: Закон Республики Башкортостан от 04.12.2012 № 605-3 (ред. от 03.12.2019) «Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2012. 7 декабря; Постановление Госсовета РК от 19.09.2014 № V-8/45 «О порядке раскрытия Государственным Советом Республики Коми информации о подготовке проектов законов Республики Коми, проектов нормативных правовых актов Государственного Совета Республики Коми и результатах их общественного обсуждения» (ред. от 25.10.2018)//Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2014. № 27. Ст. 536; Постановление Правительства РК от 29.12.2014 № 560 «О порядке раскрытия информации о подготовке органами в системе исполнительной власти Республики Коми проектов нормативных правовых актов Республики Коми и результатах их общественного обсуждения» (ред. от 17.08.2018) // Сетевое издание «Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации» http://www.law.rkomi.ru, 30.12.2014; Указ Главы РК от 23.12.2014 № 138 «О порядке раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов Главы Республики Коми и результатах их общественного обсуждения» (ред. от 16.08.2018)//Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2014. № 35. Ст. 733.


[Закрыть].

В заключение хочется подвести некоторые итоги:

1. Во-первых, система законодательства субъектов РФ, пройдя небольшой путь (менее 30 лет), по меркам исторического развития, сложилась в каждом регионе Российской Федерации и является интегрированной частью правового пространства России.

2. Во-вторых, несмотря на сильную тенденцию к унификации законодательства регионов под мощным давлением норм федерального центра, можно увидеть при анализе нормативных правовых актов регионов самостоятельность в осуществлении полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта РФ.

3. В-третьих, необходимо совершенствовать систему законодательства субъектов РФ: избавляться от дублирования норм федерального уровня, избыточной бланкетности, совершенствовать юридическую технику, осознанно подходить к выбору вида нормативного акта для правового регулирования, принимать во внимание результаты мониторинга правоприменения и предложения по результатам общественного обсуждения нормативно-правовых актов, отказаться от срочного порядка рассмотрения проектов законов.