Текст книги "Невидимая рука. Экономическая мысль вчера и сегодня"

В дискуссии тех лет, по сути дела, использовали те же аргументы и контраргументы, что и в дебатах по поводу конкурентного социализма в 30-е годы прошлого столетия. Она почти не имела сколь-либо заметных последствий для практической экономической политики, во всяком случае, для той ее части, которая касалась управления инвестициями. Рост безработицы вывел на первый план общественного интереса более насущную проблему. Безработных и наемных работников, опасавшихся за свои рабочие места, больше волновали другие вопросы, чем вопрос о том, насколько демократически легитимированным было производство цветного нижнего белья.

Тем не менее дискуссии тех лет усилили право наемных работников на участие в управлении немецкими предприятиями. Сначала в 1972 г. были внесены поправки в федеральный закон о правовом режиме на предприятиях, которому к тому времени исполнилось 20 лет. Уже в своей первоначальной редакции 1952 г. он предусматривал, что в наблюдательных советах акционерных обществ треть мест будет зарезервирована за представителями трудовых коллективов. В обновленном законе речь уже шла обо всех предприятиях независимо от их правовой формы и с числом занятых не менее пяти человек, которые должны были по желанию трудового коллектива в обязательном порядке ввести в состав управления одного дополнительного члена производственного совета. С тех пор трудовые коллективы имеют возможность непосредственно влиять на внутрипроизводственную деятельность и связанные с ней решения. Особенно важным представляется их участие в решение вопросов о найме и увольнении работников, а также организационных вопросов, в том числе касающихся оборудования отдельных рабочих мест.

В то же время член производственного совета не имеет права участвовать в коллективных переговорах о заработной плате, поскольку в Германии они являются компетенцией профсоюзов и объединений предпринимателей и не входят в число задач отдельных предприятий и их трудовых коллективов. Даже если такое крупное предприятие, как, например, «Фольксваген», заключает коллективное соглашение для всего концерна, руководство акционерного общества обязано согласовать его с профсоюзами, при этом без участия в переговорах представителей собственного трудового коллектива.

В 1976 г. после долгих и упорных дискуссий был принят федеральный закон об участии трудовых коллективов в управлении крупными акционерными обществами. С того времени представители наемных работников были представлены в наблюдательных советах этих обществ в том же количестве и с теми же правами, что и собственники капитала, хотя в патовой ситуации председатель наблюдательного совета имел при голосовании два голоса, что могло иметь решающее значение для его результатов.

Поскольку, согласно закону, председатель наблюдательного совета всегда представлял сторону собственников капитала, на самом деле речь не шла о действительно паритетном участии в управлении. В этом состояло существенное отличие этого закона от закона об участии в управлении на предприятиях горнодобывающей и сталелитейной промышленности 1952 г. По этой модели вместо двух голосов для председателя существует «нейтральный член совета», который, как правило, избирается совместным решением представителей трудового коллектива и собственников. Таким образом, закон об участии в управлении 1976 г., имея в виду паритетный характер управления, был шагом назад по сравнению с аналогичным законом, регулировавшим правовые отношения на предприятиях горнодобывающей и сталелитейной промышленности. Тем не менее теперь, если в рядах собственников не было единства, представители трудового коллектива имели возможность во всех крупных акционерных обществах отстоять свою точку зрения относительно политики предприятия. Кроме того, теперь они постоянно получали информацию обо всех важных событиях на предприятии и могли представить свои предложения непосредственно его высшему руководству.

Предприниматели тщетно боролись против этого закона и потерпели окончательное поражение в 1979 г. после соответствующего решения не в их пользу, принятого Федеральным конституционным судом. С того времени страсти улеглись. На практике в деятельности по руководству предприятий с режимом паритетного управления не произошло особых изменений, что, в общем, и не удивительно, поскольку в конечном счете существует гораздо более могущественная инстанция для принятия решений относительно управленческой политики, чем члены наблюдательного совета. Это рынок. Предприятие в условиях конкурентной борьбы не может себе позволить, например, платить чрезмерно высокую заработную плату за счет снижения рентабельности или выплачивать социальные льготы, которые затем нельзя будет профинансировать. Это очень скоро вынуждены были признать и представители трудовых коллективов в наблюдательных советах. Хотя это признание стоило им частых упреков со стороны коллег, которые говорили, что со временем в ментальном отношении они мутировала в капиталистов.

Опыт, полученный за время реализации положений закона об участии в управлении, высветил принципиальную проблему любой попытки демократизации принятия экономических решений. Невозможно одновременно служить двум господам, это также касается предприятий. Или они должны выстоять в конкурентной борьбе, но тогда у них будет весьма немного возможностей для принятия демократических решений, поскольку именно рынок диктует, что необходимо делать. Или предприятия осознанно попытаются избежать диктата рынка, допуская, например, закрытие необходимых производственных участков или предоставляя своим наемных работникам дорогостоящие социальные льготы, выходящие за рамки общепринятых. Такую политику могут себе позволить только те предприятия, которые или занимают монопольные позиции, или получают государственные субсидии. И то и другое, однако, несовместимо с рынком и конкуренцией.

Рассмотрим вкратце историю участия трудовых коллективов в управлении предприятиями горнодобывающей и сталелитейной промышленности в Германии. Начиная с 60-х годов прошлого столетия производство угля в Германии стало нерентабельным. Если за океаном добыча угля частично еще осуществлялась открытым способом, то в Германии угольные пласты, выгодные для разработки, к тому времени были уже исчерпаны, так что уголь приходилось добывать на глубине более 1000 метров. В 90-е годы издержки немецкой угольной промышленности уже в три раза превышали мировой уровень рыночных цен.

Несмотря на это, представители трудовых коллективов и собственников капитала единодушно добивались новых субсидий для продолжения добычи угля. Общий объем этих субвенций значительно превышал 100 млрд евро. При этом никто даже не мог подумать, что немецкий каменный уголь когда-нибудь вновь станет конкурентоспособным. Если бы эти же деньги были инвестированы в конкурентоспособные предприятия, добывающие уголь открытым способом, очевидно, можно было бы создать гораздо больше новых рабочих мест, чем то количество, которое искусственно пытались сохранить, добывая уголь из-под земли. Однако у идеи создания этих рабочих мест не нашлось политического лобби.

Следует отметить, что в развитие порочной практики государственных субсидий свой вклад также внесла сама демократическая политическая система. Как только крупное предприятие начинает испытывать трудности, немедленно находятся политики, которые желают спасти рабочие места. Если им удастся выбить государственные субсидии, то они, очевидно, могут рассчитывать на благодарность соответствующих групп трудящихся. Что касается издержек такой помощи, то они каждый раз распределяются между всеми людьми, образующими анонимную массу налогоплательщиков, которая не представляет никакой опасности для этих политиков. Ведь конкретному человеку трудно соотнести свое налоговое бремя с суммами дотаций, которые государство предоставляет какому-то конкретному предприятию, даже если в целом сумма налоговых отчислений представляется ему неподъемной.

Экономистам потребовалось немало времени, прежде чем они сумели понять эти политические механизмы. Еще в 60-е годы прошлого столетия в своем большинстве они исходили из того, что политики всегда думают только о том, как облагодетельствовать свой народ. Многие экономисты видели свою общественную миссию только в том, чтобы вооружить политиков правильными инструментами, с помощью которых те могли бы добиться своих политических целей. Сами политические цели они воспринимали как демократически легитимированное задание для работы политиков. Хотя при этом они не стеснялись показывать политикам общеэкономические издержки их решений.

В наши дни ситуация изменилась. Напуганные многочисленными ошибочными политическими решениями, экономисты стали анализировать сами процессы принятия этих решений. Возникла новая специальная область так называемой «новой политической экономики». Политиков уже больше не рассматривали как исключительно добропорядочных народных трибунов, в них увидели вполне эгоистических индивидов, чья первостепенная цель заключается в переизбрании на новый срок – независимо от того, какую пользу от этого получит народ!

Образ предпринимателя, нацеленного на максимизацию прибыли, был дополнен образом политика, которые старается максимизировать количество поданных за него голосов избирателей. Со времен Адама Смита был известно, что мотивация предпринимателя на получение прибыли одновременно служит всеобщему благу только в том случае, когда для этого существуют правильно очерченные рамочные условия. Но о какой невидимой руке должна идти речь, чтобы в конечном счете поставить на службу всеобщему благу эгоистичные мотивы политиков?

Чтобы ответить на данный вопрос, необходимо сначала выяснить, чтó следует понимать под общим благом. Вполне естественно звучит ответ: общее благо соответствует демократически легитимированным целям политики и определяется волей большинства. Однако не все так просто.

В 1951 г. молодой американский экономист Кеннет Эрроу (род. в 1921 г.) опубликовал диссертацию, посвященную этой теме. Эта публикация очень быстро получила огромную известность и даже принесла ученому Нобелевскую премию. Эрроу доказал, что из индивидуальных целей невозможно вывести непротиворечивое общее предпочтение. В этой связи также говорят о теореме невозможности коллективного выбора Эрроу или просто о парадоксе Эрроу. Само доказательство теоремы достаточно сложно, тем не менее основную мысль Эрроу можно пояснить на простом примере, который в свое время использовал французский социальный философ маркиз де Кондорсе (1743–1794). Предположим, что некая семья захотела демократическим путем решить, купить ли ей собаку, кошку или волнистого попугайчика. Каждый член семьи в этом вопросе имеет отличную от других иерархию предпочтений, которые представлены в следующей таблице:

Неважно, какое домашнее животное в конечном итоге приобретет эта семья, в этом примере всегда большинство членов семьи будет недовольно принятым решением! Если, например, семья купит собаку, будут разочарованы мать и ребенок, так как они больше хотели бы иметь попугайчика. Если бы в доме оказался попугайчик, были бы недовольны отец и мать, которым больше нравится кошка. Но даже приобретение кошки не решило бы проблему, так как и отец, и ребенок предпочитают кошке собаку! Таким образом, возникает бесконечный замкнутый круг, который невозможно разорвать на основе решения большинства.

Вывод из анализа Эрроу таков: уже по теоретическим основаниям общее благо невозможно однозначно определить путем демократического голосования. Наряду с возможностью получения противоречивых результатов голосования, как в нашем примере, существуют и другие опасности, в первую очередь дискриминация меньшинств.

Напротив, на рынке любой потребитель может свободно решать, какое благо он хотел бы потребить, не дожидаясь чьего бы то ни было согласия. Именно потому, что рынок является анонимным механизмом, которым в условиях конкуренция никто не может манипулировать, он в известном смысле более демократичен, чем любая даже самая изощренная политическая система голосования.

Конечно, не все проблемы можно решить с помощью рынка. Так, нельзя исключить, что в нашем простом примере с семьей собака, кошка и попугайчик не переносят друг друга или что бюджет семьи позволяет купить только одно домашнее животное. В этом случае придется найти какую-то форму согласования предпочтений, точно так же, как это бывает в случае общественных благ, таких как, например, плотины или национальная оборона. Однако тогда, когда проблемы экономического выбора можно решить рыночными средствами, эти решения всегда в принципе будут более предпочтительными, чем политические решения в результате голосования большинства.

Для экономической политики это означает, что демократическая легитимация направлена прежде всего на то, чтобы создать определенные упорядоченные рамки с определенными правилами игры, в которых затем будут приниматься индивидуальные решения. Если, например, признано, что предприятия в конкурентной борьбе показывают лучшие результаты, чем предприятия, получающие субсидии, то тогда субсидии должны быть раз и навсегда запрещены. Из этого правила не должно быть никаких исключений даже в том случае, если вследствие неотложности мер обеспечения занятости эти субсидии могут обернуться определенными политическими выгодами. Невозможно одновременно определять и правила, и результаты игры! К сожалению, склонность политиков думать в первую очередь о своем переизбрании, весьма велика, что побуждает их в конкретных проблемных случаях пренебречь этим основополагающим принципом.

В этой связи Фридрих Хайек в качестве меры предосторожности предложил проект двухпалатного парламента особого типа. Верхняя палата должна была заниматься установлением основополагающих законодательных рамок государственного устройства, которые действовали бы в течение длительного времени. Нижняя палата, напротив, отвечала бы за вопросы текущей политики и при этом должна была решать их с учетом общих законодательных норм, определенных верхней палатой. В такой системе, естественно, было бы очень сложно ради кратковременных электоральных успехов идти на нарушение главных принципов, которые доказали свою долговременную пользу для всех граждан.

Законы, предписывающие общие принципы общественного устройства, должны, по мнению Хайека, обсуждаться в максимальном отрыве от злобы дня. Только так можно было не допустить влияния на выработку этих законов влиятельных групп заинтересованных лиц с их сиюминутными и эгоистичными мотивами. В теории идеальным вариантом был бы тот, при котором все члены общества участвуют в законотворческой деятельности, не зная и даже не предполагая, в какой конкретной общественной ситуации они сами когда-нибудь могут оказаться. Только таким образом, скорее всего, можно обеспечить, чтобы в результате были разработаны честные и на длительное время эффективные правила игры. В этой связи также говорят о «завесе неведения» как предпосылке принятия честных решений.

В поддержку идеи добровольного общественного договора на условиях его долгосрочного соблюдения высказывались многие либеральные экономисты и философы, начиная с Томаса Гоббса (1588–1679) и Джона Локка (1632–1704) в эпоху меркантилизма до Джеймса Бьюкенена (1919–2013, лауреат Нобелевской премии 1986 г.) и Гордона Таллока (1922–2014), которые вновь вернулись к этой идее в 60-е годы прошлого столетия. Главные проблемы связаны с воплощением этой идеи на практике. В реальном мире люди достаточно хорошо понимают, в какой конкретной социальной ситуации они находятся и какие правила будут для них в этой ситуации более выгодны. То есть, еще только согласуя правила игры, мы уже определенным образом находимся в игре! Помимо этого, естественно, готовность действующих политиков самим ограничить свои возможности принятия решений в будущем рамками законов длительного действия, обязательных для исполнения, крайне невелика.

Хотя в некоторых случаях и удавалось согласовать такие ограничения, политики, когда предоставлялась удобная возможность, постоянно лишали их законной силы. В качестве примера можно привести независимость эмиссионных банков от правительств, которая во многих промышленно развитых странах закреплена законодательно, в том числе в отношении Европейского центрального банка. Эта мера совершенно определенно преследовала цель исключить влияние текущей политики на решения, связанные с денежно-кредитной политикой, чтобы не поставить под угрозу стабильность цен. Однако последний финансовый и долговой кризис сильно ограничил независимость ЕЦБ. Формально банк все еще не обязан следовать указаниям правительств. Однако фактически он все чаще рассматривает обеспечение несостоятельных банков и правительств дополнительными деньгами как свою обязанность. Сегодня первоначальный запрет для ЕЦБ предоставлять кредиты государствам существует только на бумаге.

Другой пример – это Маастрихтский договор 1992 г., по которому страны-члены европейского пространства взяли на себя обязательство не увеличивать государственный долг сверх определенных пределов. Однако эта договоренность так и не была выполнена. В течение 10-летней истории евро с 2002 по 2012 г. было зафиксировано более ста случаев нарушения этого договора без каких-либо серьезных последствий для нарушивших его стран. В итоге разразился европейский долговой кризис, в ходе которого наряду с драматическими мерами по спасению несостоятельных государств и банков также был заключен договор относительно нового европейского фискального пакта. Однако существуют сильные сомнения в том, что его судьба будет более успешной, чем судьба Маастрихтского договора.

Во всяком случае, Германия с 2009 г. предусматривает в Основном законе страны новый механизм, призванный противодействовать увеличению государственного долга, который ограничивает до минимума возможности кредитования федерации и земель. Новые положения закона вступят в полную силу только в период с 2016 по 2020 г. Тем не менее эта идея уже была учтена при разработке нового европейского фискального пакта. Как это скажется на практике, покажет время. Предшествующий опыт с соглашениями такого рода на европейском уровне, а также в других странах, как, например, США, оказался не очень успешным. С другой стороны, пример Швейцарии показывает, что долговой тормоз может быть вполне работоспособным, если только этого захотеть.

Кроме этого, можно было бы договориться, например, об общем запрете субсидий, дополненным, возможно, несколькими точно сформулированными исключениями. Также можно было бы рассмотреть возможность установления максимальной доли государства в национальном продукте и максимального размера налоговой нагрузки на граждан. В идеальном случае можно было бы принять своего рода основной закон применительно к сфере экономической политики. Такой закон мог бы учесть все наиболее важные принципы рыночной экономики, при этом для его изменения потребовалось бы большинство не менее чем в две трети голосов парламентариев. Но найдет ли политика когда-либо силы для принятия такого закона?

Существует еще один путь, чтобы побудить политиков, стремящихся максимально увеличить количество отдаваемых за них голосов, вести себя так, чтобы они хоть в какой-то мере отстаивали действительные интересы групп населения, которые они представляют. Этот путь в 1956 г. предложил Чарльз Тибу. С тех пор он остается предметом дискуссий как «фискальный федерализм». Тибу предложил, чтобы решение государственных задач было возложено не только на центральное правительство, но и на многочисленные региональные органы управления, находящиеся между собой в конкурентных отношениях. Примерами федеративных государств, в частности, являются наряду с США прежде всего Германия и Швейцария, где традиционно помимо центрального государства существуют федеральные земли или кантоны. Но и общины могут, согласно Тибу, вступать друг с другом в разумные конкурентные отношения.

В федеративной системе граждане имеют гораздо больше возможностей, чем в централизованном государстве, добиться от политиков учета своих предпочтений. Помимо демократического избирательного права у них есть дополнительная возможность сменить место жительства, переехав в другой регион. Американский экономист Альберт Хиршман наглядно назвал эти два санкционные механизма Exit-and-Voice (смена места жительства и голос на выборах). По этой причине региональные правительства вынуждены предпринимать больше усилий по сравнению с центральным правительством, чтобы удержать граждан на своей территории, обращая при этом особое внимание на положение меньшинств. Кроме того, федерализм, как считает Тибу, предоставляет больше шансов для объединения людей с одинаковыми интересами. Тем самым обеспечивается лучшее согласование между предложением и спросом на общественные блага, чем это имело бы место в случае распределения таких благ из единого центра. Так, например, могут быть местности, в которых разрешено держать больших собак, и местности, в которых содержание таких собак запрещено. В зависимости от того, любит человек собак или нет, у него появляется соответствующая альтернатива при выборе своего места жительства.

Критики федерализма усматривают его опасность в том, органы управления отдельных регионов, конкурирующих между собой, рано или поздно организуют своего рода разрушительное по своим последствиям соревнование под лозунгом «чей бургомистр лучше», постоянно снижая ставки налогов и социальные стандарты с тем, чтобы привлечь на свою территорию как можно больше компаний. Однако так же очевидно, что без необходимых налоговых поступлений нельзя будет производить общественные блага. То есть любое местное правительство будет стараться предложить оптимальное соотношение налогового обременения и инфраструктурных возможностей, и именно в этом заключается смысл конкуренции в рамках федеративной системы. Такая конкуренция никогда не будет столь же успешной, как конкуренция между предприятиями, – уже только потому, что политики не являются предпринимателями. Но в сравнении с альтернативой централизованного государства федерализм предлагает, несомненно, очевидные преимущества – как в отношении его эффективности, так и его демократической легитимации.