Текст книги "Невидимая рука. Экономическая мысль вчера и сегодня"

Глава 24
Социальные аспекты рыночной экономики

Рыночную экономическую систему часто упрекают в том, что в ней в выигрыше оказываются только сильные люди. Успешные предприятия получают большую прибыль, а люди прилежные и с хорошим образованием, в своем большинстве, могут обеспечить себе высокий уровень жизни. Но что делать людям слабым, не способным выстоять в конкурентной борьбе? Как быть со стариками и больными, которые больше не приносят рыночной экономике никакой пользы? И на что должны жить матери-одиночки, занятые с утра до вечера воспитанием своих детей?

Сразу заметим, что не следует впадать в ошибку, полагая, что такие проблемы возникают только в капиталистических экономических системах. Их приходится решать в любом обществе, независимо от характера его экономического устройства. С ними столкнулись еще древние греки и римляне. Так, например, в Древней Греции инвалиды войны и их семьи содержались за счет государственных средств, что имело чрезвычайно большое значение, учитывая тогдашнюю воинственность государств. В то время уже существовали врачи для бедных, которые оплачивались за счет специального врачебного налога на богатых граждан. Даже безработные имели право на строго ограниченные по размеру натуральные выплаты и на скромную финансовую помощь. Как ни странно, в относительно выгодном положении находились рабы. Их работодатели и одновременно владельцы были естественно заинтересованы в том, чтобы их «собственность» была здорова и могла работать.

В античную эпоху мы уже встречаем зачатки страховых обществ. Так, например, существовали похоронные общества, которые после смерти одного из своих членов финансировали его надгробный памятник и даже выплачивали пенсию сиротам. Стать членом такого страхового общества можно было только до определенного возраста, при этом одним из обязательных условий членства было крепкое здоровье претендента. Разумеется, речь тогда шла об очень скромных и несовершенных формах социальной защиты населения.

В период раннего капитализма XIX в. этим вопросам также уделялось не слишком много внимания. Кто не мог прокормить себя сам, в большинстве случаев рассчитывал на поддержку своей семьи или на помощь благотворительных организаций, которые к тому времени существовали несколько столетий и были тесно связаны с церковью. В Средние века о неимущих заботились главным образом монастыри, а также рыцарские ордена, как, например, орден иоаннитов, целью которых был в основном уход за больными. Определенную роль играли органы государственного попечения, также мотивированные принципами христианства. Однако в то время их деятельность финансировалась за счет не налогов, а добровольных пожертвований членов общины, так называемых «благочестивых пожертвований». При этом жертвователи не должны были надеяться на прощение своих грехов. Кое-где также существовали городские богадельни, условия пребывания в которых были, однако, нередко совершенно неудовлетворительными.

Отдельно следует назвать Красный Крест, который был основан в середине XIX в. по инициативе швейцарца Анри Дюнана (1828–1910), первого лауреата Нобелевской премии мира. Идея создания такой организации возникла у Дюнана под впечатлением ужасных последствий битвы при Сольферино между французской и австрийской армиями, свидетелем которой он был. Знаменитый флаг Красного Креста – это национальный флаг Швейцарии, на котором цвет поля был изменен с красного на белый, а цвет креста – с белого на красный.

После Тридцатилетней войны (1618–1648) постепенно стали возникать кооперативные формы социального обеспечения. В роли своего рода первопроходцев при этом выступили рабочие горнодобывающих предприятий, поскольку труд в шахтах был опасен, а сами шахты нередко находились далеко от места проживания горняков. Сначала соответствующие социальные выплаты финансировались за счет добровольных пожертвований горняков, позднее из регулярных взносов, за счет так называемого «гроша в кружку для пожертвований». До настоящего времени социальное обеспечение в горнодобывающей промышленности находится в руках самостоятельной организации – товарищества горнорабочих.

Вместе с тем в XIX в. на отдельных крупных предприятиях, таких как, например, фирма Круппа в Германии, уже существовали по тому времени образцовые системы социального обеспечения. Хотя при их создании руководствовались не столько социальными соображениями, сколько желанием сохранить трудовой коллектив, а также, не в последнюю очередь, не допустить роста влияния профсоюзов. Но в целом ситуация с социальным обеспечением была действительно ужасающей. Рабочие должны были трудиться 80 и более часов в неделю. При этом в качестве оправдания не стеснялись говорить о том, что такая непомерная трудовая нагрузка еще и помогает бороться с алкоголизмом и другими пороками! Даже детям нередко приходилось работать на фабриках по 14 часов в день, пока государство не ввело первые ограничения на использование детского труда, как это было в Пруссии, где в 1839 г. был принят закон о защите детей. Но и в этом случае определяющим моментом была не столько забота о детях, сколько опасение, что тяжелый труд сделает детей малопригодными для последующей военной службы.

Успехи индустриализации побудили государство более внимательно отнестись к социальным проблемам. Немалую роль в этом сыграл страх перед революциями и бунтами. Так, после массовых выступлений рабочих в Манчестере в 1919 г. в 1920 г. в Англии были вновь разрешены запрещенные ранее профсоюзы, а также приняты новые законы по защите прав трудящихся. Первые попытки на законодательном уровне урегулировать вопросы медицинского страхования через больничные кассы в Пруссии в 1849 г. безусловно также явились, в том числе, реакцией властей на восстание силезских ткачей в 1844 г. и революцию 1848 г. Впоследствии эта взаимосвязь была признана на официальном уровне. Так, например, в послании кайзера Вильгельма I в 1881 г., которое ознаменовало начало создания прусской системы социального страхования, совершенно открыто было заявлено о «жестком давлении в ходе социал-демократических бесчинств».

Основы сегодняшнего социального страхования в Германии были заложены социальным законодательством Бисмарка. Сначала в 1883 г. была законодательно введена система медицинского страхования. В 1884 г. было законодательно оформлено страхование от несчастных случаев и, наконец, в 1889 г. – страхование по старости и инвалидности. Среди этих законов отсутствовал закон о страховании по безработице, которое в Германии было введено только в 1927 г. как государственное монопольное страхование.

Ученые-экономисты относительно недавно стали систематически изучать социальную политику. Классиков в первую очередь интересовали увеличение благосостояния народа и обеспечение полной занятости. Даже Людвиг Эрхард, отец немецкого экономического чуда, после Второй мировой войны относился к социальной проблематике как к явлению, которое будет все больше утрачивать свое значение по мере роста благосостояния людей. Однако последующие годы показали ошибочность такой точки зрения. Доля социальных расходов в национальном продукте с ростом доходов увеличивалась практически во всех промышленно развитых странах. Например, в Германии в 1960 г. она составляла 22 % национального продукта, а к 1975 г. выросла почти до одной трети. На этом уровне она оставалась – с незначительными колебаниями – все последующие годы.

В результате, с одной стороны, была достигнута такая степень социальной защищенности, о которой люди в XIX в. не могли и мечтать. Наряду со страхованием таких основных социальных рисков, как болезнь, безработица и старость, в Германии сегодня обязательным видом страхования является страхование на случай потребности в уходе. Следует также отметить, что резко вырос уровень всех других социальных услуг. Однако, с другой стороны, их финансирование потребовало значительного увеличения налогов и отчислений на социальные нужды. Сегодня в Германии в среднем каждый второй евро сначала поступает в казну государства, которое затем использует его для собственных расходов. Наряду с финансированием социального страхования речь при этом также идет о крупных субсидиях, – например, для неконкурентоспособной угледобывающей промышленности, для социального жилищного строительства, для поддержки сельскохозяйственных производителей и на многие другие цели. Можно приветствовать или критиковать экономику, находящуюся под столь сильным влиянием государства, но в любом случае она мало похожа на капитализм XIX столетия.

Тогда речь в первую очередь шла о страховании самых больших жизненных рисков, связанных с профессиональной деятельностью рабочих, у которых практически не было никакой частной собственности, которой при необходимости они могли бы воспользоваться. Кроме того, существовала острая необходимость обеспечить для них более или менее приемлемые условия труда и минимальную степень правовой защиты от эксплуатации или незаконных увольнений. Этим целям, в частности, в Германии была посвящена деятельность основанного в 1872 г. Общества социальной политики, в число членов которого входили такие известные экономисты, как Густав Шмоллер (1838–1917) и Адольф Вагнер (1835–1917). Политическое влияние общества было, однако, невелико, а его членов вскоре стали пренебрежительно называть «катедер-социалистами» (от нем. Katheder – кафедра. – Перев.).

В наши дни Общество социальной политики является важнейшим объединением ученых-экономистов в немецкоговорящем пространстве. В его конференциях и заседаниях комитетов принимают участие самые видные представители экономической науки. Общество уже давно распространило свою деятельность на все разделы экономики, превратившись в научный дискуссионный форум, на котором социальная политика – это всего лишь одна тема среди многих других.

На сегодняшний день мы знаем гораздо больше о том, как, например, следует финансировать систему пенсионного страхования или как должно быть организовано медицинское страхование, чтобы оно могло устойчиво функционировать в течение длительного времени. Ученые-экономисты предложили много идей и в отношении того, как наилучшим образом помочь бедным и безработным, сохранив при этом стимулы к труду и конкуренцию. Тем не менее все до сих пор найденные решения носят частный характер. Законченной теории социальной политики, которая хотя бы приблизительно находилась на таком же научном уровне, что и, например, теория денежной политики, пока еще не существует. Поэтому в последующем нам придется ограничиться изложением более или менее доказанных выводов, сопроводив их некоторыми собственными соображениями.

Начнем с кажущегося парадоксальным факта, что с ростом благосостояния размеры различных систем социальной защиты не только не уменьшились, но, наоборот, еще больше увеличились. Однако при более близком рассмотрении это обстоятельство не выглядит столь поразительным, каким оно, вероятно, показалось бы Людвигу Эрхарду. Очевидно, безопасность для большинства людей является самым главным благом, т. е. тем благом, спрос на которое при росте доходов увеличивается особенно быстрыми темпами. Те, кому практически нечего терять, как людям в Германии после Второй мировой войны, скорее направят свои усилия в первую очередь на то, чтобы сначала обеспечить себе определенный уровень благосостояния. У таких людей нельзя просто так отобрать половину доходов в виде налогов или социальных отчислений, с самого начала полностью лишив их всякой мотивации или даже поставив на грань выживания. Поэтому немецкое государство в те годы действовало умно и расчетливо, когда оно отпустило цены, открыло рынки и не стало чрезмерно увеличивать налоговое бремя, чтобы укрепить деловой настрой и рыночную динамику в стране.

Платой за это было неравное распределение доходов: те, кто был прилежен в труде и удачлив, смогли за годы последовавшего экономического чуда стать миллионерами. Большинство также выиграло от растущего благополучия и вскоре вновь восстановленной полной занятости. Однако по своим относительным доходам оно сильно отставало от наиболее успешных граждан, что, среди прочего, было связано с особенностями тогдашнего налогового законодательства, которое предусматривало льготный режим для той части прибыли предприятий, которая сразу же использовалась для новых инвестиций, а не шла на выплату дивидендов акционерам. Произошло значительное перераспределение богатства. В 60-е годы прошлого столетия Большой общественный резонанс получило исследование немецкого экономиста Вильгельма Крелле, из которого следовало, что 70 % немецкого имущества производственного назначения было сконцентрировано в руках всего 1,7 % домохозяйств. Хотя при этом Крелле учел только очень небольшую часть общего богатства, т. е. собственный капитал предприятий, который, что логично, в основном принадлежал предпринимателям.

По мере роста благосостояния постепенно менялись базовые интересы людей. Неожиданно выяснилось, что теперь им есть что терять, а именно надежное рабочее место и, возможно, еще до конца не оплаченный семейный домик. Болезни, безработица или даже смерть кормильца семьи по возможности не должны были отрицательно сказаться на достигнутом уровне имущественного благосостояния. Кроме того, за время высокого экономического роста в послевоенные годы люди привыкли к постоянному росту доходов, даже если для этого не нужно было так же напряженно трудиться, как раньше, а также несмотря на сокращение рабочего времени. Так пришло понимание необходимости придать новую динамику системе социального обеспечения, поскольку только с ее помощью можно было в кризисных ситуациях в какой-то мере сохранить достигнутый уровень жизни.

Политики не преминули воспользоваться в своих целях этими изменившимися базовыми интересами. Необходимо со всей ясностью сказать, что в демократически устроенном обществе политик может добиться успеха только в том случае, если он «что-то делает», при этом лучше всего для простых людей. Еще в XIX в. Адольф Вагнер (1835–1917) сформулировал закон так называемой возрастающей доли государства в национальном продукте, феномен, который он, среди прочего, объяснял расширением объема социальных задач государства. Несколько расплывчатое обоснование вагнеровского закона часто становилось предметом критики, однако действительное изменение структуры государственных бюджетов в промышленных странах до настоящего времени подтверждает правоту Вагнера.

Идея о том, что высокие доходы должны облагаться большими налогами, чтобы ослабить налоговое бремя на людей с небольшим заработком, не лишена смысла. Еще Джон Стюарт Милль, самый социальный из всех классических экономистов, в частности, призывал к введению радикального налога на наследство. После Второй мировой войны объем государственных расходов на самом деле вырос настолько, что для их финансирования пришлось все больше поднимать ставки налогов для средних и даже низких доходов. То есть малообеспеченные граждане теперь во многом сами финансировали социальные услуги, которые предоставляло им государство.

Высокие темпы инфляции в 70-е и начале 80-х годов прошлого столетия практически автоматически усиливали налоговое бремя, не вызывая необходимости специального увеличения налоговых ставок. Причина заключалась в прогрессивной шкале налогообложения: небольшие доходы облагались по ставке не более 20 %, в то время как ставки для крупных доходов во многих странах значительно превышали 50 %. Общий рост доходов привел к тому, что доходы все большего числа людей оказывались в зоне высокого налогообложения. А поскольку номинальное увеличение доходов было, в существенной части, исключительно следствием инфляции, налоговое бремя граждан становилось еще больше, причем оно никак не компенсировалось соответствующим ростом их реальных доходов. Мало кто понимал этот эффект так называемой холодной прогрессии, так что поначалу протесты против такой налоговой политики не носили массового характера.

Ситуацию усугубляло то, что усиление налогового бремени, естественно, в свою очередь, не могло не вызвать увеличения числа обращений граждан за социальной поддержкой. Так возник замкнутый круг! Едва ли кто-нибудь сознавал, что субсидии и пособия, которые он, например, получал на свое жилье, одновременно оборачивались соответствующим увеличением налоговой нагрузки на всех членов общества. А если и сознавал, то полагал, что его субсидии будут оплачены другими. Только анализ общей структуры государственных расходов мог показать, что в конечном счете многие из тех, кто, казалось бы, оказался в выигрыше, в действительности оплачивали его из собственного кармана.

В экономике такие конфликтные ситуации описывают в рамках так называемой модели морального риска: что для одного сначала кажется выгодным, в конечном итоге оборачивается его проигрышем, поскольку все остальные поступали точно так же, как он. В целом при таком поведении проигрывают все. Проиллюстрируем эту мысль на примере финансирования государственного здравоохранения. В экстремальном случае все услуги врачей и все медикаменты для пациентов бесплатны, и расходы на них финансируются за счет страховых взносов или налогов. В результате многие услуги оказываются совершенно ненужными. Так, пациенты приобретают слишком много лекарств, расфасованных в большие упаковки, увеличивается количество посещений врача, а в случае сомнения предпочитают лишний раз сходить к рентгенологу или сделать еще одну электрокардиограмму. Тому, кто считает, что это не так, следует заглянуть в ящик для медикаментов, где, как правило, можно найти множество упаковок с лекарствами, которыми так и не воспользовались или почти не использовали.

В такой системе никто не заинтересован в том, чтобы вести учет издержек. Ни пациент, который ничего не платит за свое лечение, ни тем более врач, поскольку он зарабатывает тем больше, чем больше объем оказываемых им услуг. В результате все жалуются на непомерные страховые взносы или на слишком высокие налоги. Тем не менее каждый гражданин в отдельности не будет вести себя более ответственно, стремясь сократить издержки, только от того, что тем самым он уменьшит бремя расходов главным образом других граждан.

Проблема морального риска возникает в системах, финансируемых по принципу солидарной ответственности, предполагающему распределение издержек, порождаемых отдельным гражданином, между всеми участниками такой системы. Этот недостаток также присущ частным страховым обществам. Существующую ситуацию можно сравнить со шведским столом, где можно наесться досыта по твердо установленной цене. Каждый, кто когда-либо пользовался им, может подтвердить, что люди просто набивают себе желудок. Размеры издержек при этом соответствующие. Однако если оплачивать каждую закуску в отдельности, то иной посетитель буфета должен будет признать, что он, вообще говоря, не столь уж голоден.

Сказанное выше отнюдь не означает, что солидарное финансирование должно быть отвергнуто во всех случаях. Во многом все зависит от того, каким образом оно осуществляется. Даже незначительное участие пациентов в порождаемых ими издержках при определенных условиях может творить чудеса. Например, во многих странах установлены дни невыплаты заработной платы в случае заболевания, т. е. при временной нетрудоспособности заработная плата в первые дни не выплачивается вообще или выплачивается только частично. В результате во многих случаях резко сократилось количество невыходов на работу по причине болезни. Аналогичный результат можно достичь, если обязать пациентов непосредственно оплачивать часть расходов, связанных с посещением врача или приобретением лекарств, вместо того чтобы спустя какое-то время взимать с них эти суммы через перерасчет страховых взносов. Многие частные страховые общества предлагают также возврат взносов застрахованным гражданам, которые в течение соответствующего года не пользовались или почти не пользовались услугами страховщиков.

Разумеется, все эти меры должны быть хорошо продуманы, если мы хотим сохранить фундаментальную идею солидарности. Нельзя, в частности, допускать, чтобы по финансовым причинам люди перестали лечить свои болезни, поскольку в конечном счете такое поведение еще больше увеличит издержки. Совершенствование условий страхования требует большой осторожности и много творческого воображения. Как бы там ни было, развитие системы социальной защиты однозначно показало: оказание всех услуг по «нулевому тарифу» вызывает взрывной рост издержек, и никто тогда не будет готов взвалить на свои плечи бремя новых налогов и отчислений на социальные нужды.

Особенно в скандинавских странах, а также в Нидерландах и Франции в середине 80-х годов прошлого столетия доля государства в социальных расходах превысила 50 %. Они финансировались столь щедро, что многие люди больше не видели смысла в том, чтобы вообще ходить на работу. Так, например, в Нидерландах при населении страны в 16 млн человек ранняя инвалидность достигла уровня в более чем 1 млн человек. В других странах, как, например, в Австрии и Германии, пожилых безработных иногда просто заставляли оформлять досрочную трудовую пенсию по старости, вместо того чтобы дать им дополнительные шансы на трудоустройство.

Оборотной стороной этой политики так называемых государств всеобщего благосостояния стали такие непомерные налоги и отчисления на социальные нужды, которые стали препятствовать созданию новых рабочих мест. Ситуацию усугубляли неоправданно высокие дотации неконкурентоспособным отраслям промышленности. С их помощью хотя и удавалось сохранить уже существующие рабочие места, однако это происходило за счет увеличения издержек здоровых секторов экономики, которые теряли свою поступательную динамику. Такая политика казалась социальной только при поверхностном рассмотрении. В конечном счете она означала эксплуатацию каждого каждым, а вытекающее из этого ослабление рыночных сил выразилось в существенном росте уровня безработицы в Европе.

Что касается оптимальной доли участия государства в социальных расходах, то некоторые экономические исследования определяют ее в 25–30 %. При этом ситуация в отдельных странах может быть настолько разной, что в действительности трудно назвать оптимальную социальную долю государства, которая оставалась бы неизменной раз и навсегда. Гораздо важнее сделать государственную систему предоставления социальных услуг максимально эффективной, обеспечив ее долговременное устойчивое финансирование. Прежде всего необходимо предпринять меры, чтобы государственный сектор, имея в виду существующие моральные риски, не вышел за рамки экономически возможного и не причинил ущерба рыночной динамике как основе всеобщего благосостояния.