Текст книги "Невидимая рука. Экономическая мысль вчера и сегодня"

Послевоенную экономику Германии называют социальным рыночным хозяйством. Это понятие связывают с именем Альфреда Мюллер-Армака (1901–1978). Сначала как профессор в Мюнхене и Кёльне, затем в качестве статс-секретаря в Министерстве экономики Мюллер-Армак принимал активное участие в практической реализации этой идеи. От идей фрайбургской школы Вальтера Ойкена она отличается прежде всего более сильным подчеркиванием важности социальной политики. В известном смысле она была компромиссом между ордолиберализмом, разработанным преимущественно экономистами-протестантами, и католическим социальным учением. Людвиг Эрхард и Альфред Мюллер-Армак, хотя и были протестантами, не избежали влияния католического социального учения, которое в то время играло весьма заметную роль в экономической жизни страны.

До настоящего времени среди экономистов нет единства по вопросу о том, насколько активно государство должно участвовать в проведении социальной политики. С одной стороны, очевидно, что рынок не в состоянии решить все проблемы социального характера. С другой стороны, нельзя допускать чрезмерного ослабления его динамики. Как говорится в таких случаях, дьявол скрывается в деталях.

Возьмем, например, проблему обеспечения соответствующих социальных гарантий в случае потери работы. В большинстве стран безработные сначала получают страховое пособие в размере определенного процента суммы их прошлого дохода. По истечению срока выплаты страхового пособия безработные получают материальную помощь уже за счет налогов и при этом в меньших размерах и с учетом их реальной материальной нужды. Продолжительность и размеры выплат в отдельных странах сильно отличаются друг от друга. Такие же отличия существуют и при определении требований, предъявляемым к самим безработным, в том числе что касается их собственных усилий по поиску нового рабочего места. В принципе здесь существуют три идеологии, которые можно экстраполировать и на другие сферы социальной политики.

В странах континентальной Европы главное внимание уделяется обеспечению максимально высокого уровня социальной защиты безработных. Пособия выплачивают в течение относительно продолжительного времени, их размер иногда достигает 70 % суммы последнего чистого дохода. При этом такие требования к самим безработным, как готовность пройти курсы переквалификации или, при определенных обстоятельствах, даже их согласие на нижеоплачиваемую работу, не являются чрезмерно жесткими. С определенным допущением такую модель страхования по безработице можно назвать социал-демократическим решением проблемы. С точки зрения наемных работников, оно, естественно, выглядит более предпочтительным, однако для всего народного хозяйства его реализация связана с высокими издержками в виде выплат материальных пособий и длительной незанятости рабочей силы в производительных целях.

В англоязычных странах, особенно в США, пошли другим путем. Здесь размер пособий ограничен до минимума, и через относительно короткое время его выплата полностью прекращается, что заставляет безработного активнее искать новую работу. Такой подход можно назвать либеральным решением. Его преимущества состоят в меньших издержках для общества и в сильных стимулах к поиску нового рабочего места. Недостатки связаны с более низким уровнем социальной защиты каждого отдельного человека, что может поставить его на грань нищеты или даже превратить в криминальный элемент.

Рис. 24.1. В «магическом треугольнике социальной политики» необходимо искать средний путь, лавируя между тремя плохими вариантами. С научной точки зрения эта задача не имеет оптимального решения.

Третья возможность связана с консервативным решением, как, например, это имеет место в Швейцарии, а также в некоторых скандинавских странах. В них выплату достаточно щедрых пособий по безработице сочетают со строжайшими мерами контроля против злоупотреблений и с жесткими требованиями к самим безработным, которые касаются возможности их последующей переквалификации, постоянного поиска нового рабочего места и согласия на более низкоплачиваемую работу. Такое решение сочетает хорошую социальную защиту отдельного человека и попытку держать возникающие при этом издержки в определенных границах. Его недостаток заключается в том, что оно требует больших бюрократических затрат и почти не предусматривает для безработных свободы действий. В экстремальном случае оно даже допускает меры принуждения к труду.

Если представить эти три варианта решения в виде вершин своего рода «магического» треугольника социальной политики, можно будет сделать только один вывод, а именно: необходимо искать компромиссное решение между его экстремальными вариантами. Оптимального решения в строгом смысле слова наука представить не в состоянии. Такая попытка была бы несостоятельной сразу по двум причинам. Во-первых, конкретные социально-политические проблемы имеют комплексный характер, и они очень разные по своему содержанию, чтобы можно было найти для них общее оптимальное решение. Во-вторых, определенную роль здесь играют оценочные суждения и принципиальные общественно-политические позиции. В зависимости от того, каким преимуществам и недостаткам названных вариантов решений отдается предпочтение, и будут разработаны соответствующие правила. Ученому-экономисту в данном случае не остается ничего другого, кроме как указывать на описанные здесь конфликтующие цели и предлагать меры, с помощью которых эти конфликты в каждом конкретном случае можно было бы, по крайней мере, держать под контролем.

Глава 25
Налоги и справедливость

Примерно до середины XIX столетия государственные расходы финансировались преимущественно за счет таможенных сборов. Налоги сначала играли второстепенную роль, за исключением эпизодических «военных контрибуций», которые, правда, могли составлять весьма значительные суммы. После того как в эпоху либерализма ввозные пошлины повсеместно были существенно снижены, роль налогов в качестве инструмента финансирования государственных расходов значительно возросла. Теперь необходимость налогов все чаще обосновывалась неравенством при распределении доходов. Тот, кто имел более высокие доходы, должен был платить более высокие налоги, чем тот, чей заработок на рынке был невелик. В сравнении с современными ставками налогов налоговое бремя граждан того времени было до смешного маленьким. Так, в Пруссии еще в конце XIX столетия максимальная налоговая ставка составляла всего 4 % суммы дохода, при этом сам налог подлежал уплате только при уровне доходов в пересчете по нынешнему курсу примерно в 50 000 евро.

Сегодня нам кажется естественным, что более высокие доходы облагаются по значительно более высоким ставкам. Тот, чей доход вдвое выше дохода соседа, уплачивает в виде налога сумму большую не в два раза а, при определенных обстоятельствах, в три или даже в десять раз. Такая прогрессивная шкала налогообложения приводит к уменьшению относительных различий в уровнях дохода. Различия в чистом доходе, остающемся в распоряжении граждан, не столь велики, как разница номинальных доходов. В таком подходе также четко выражена воля граждан, поскольку подоходный доход должен обеспечивать большую социальную справедливость в обществе.

В принципе эту цель можно достичь и на основе пропорциональной шкалы налогообложения, если предусмотреть не облагаемый налогом минимальный уровень доходов. Единая налоговая ставка, например в 30 %, применялась бы тогда только по отношению к сумме дохода, превышающей уровень необлагаемого минимума, например 12 тыс. евро в год. Затем включался бы механизм косвенной налоговой прогрессии, которая подразумевает, что средняя налоговая нагрузка автоматически увеличивается с увеличением дохода, хотя для всех налогоплательщиков продолжает действовать та же ставка в 30 %, как мы предположили в нашем примере. Каким образом это может происходить? Если кто-то зарабатывает в год, например, 24 тыс. евро, то с этой суммы в рамках системы налоговой прогрессии он должен был бы заплатить 2,4 тыс. евро налогов, т. е. 10 % суммы своего годового дохода. Если его доход достигнет 40 тыс. евро, т. е. увеличится в два раза, то тогда налоговые платежи составят уже 8,4 тыс. евро, что соответствует 21 % суммы ежегодного дохода. С дальнейшим увеличением доходов средняя налоговая нагрузка также будет постоянно повышаться в направлении 30 %-ной отметки, выше которой она, однако, никогда не поднимется.

Такая система, в частности, имеет то преимущество, что в ней отсутствуют многие осложняющие моменты непосредственно прогрессивной налоговой ставки. Так, спорная раздельная налоговая ставка для супругов в этом случае утрачивает всякое значение, а сильные колебания доходов в течение длительного времени не столь сильно искажают общую картину налоговой нагрузки по сравнению с тем, что имеет место при прогрессивной налоговой шкале. Особенно важно, однако, то, что такая система так же усилила бы сопротивление граждан постоянному росту государственных расходов. Поскольку при пропорциональной шкале налогообложения уже нельзя было бы произвольно относить все издержки только на счет «хорошо зарабатывающих» членов общества; тогда все граждане должны были бы нести налоговое бремя соразмерно уровню их дохода.

Есть целый ряд хорошо обоснованных причин для того, чтобы рассматривать такую пропорциональную систему как более эффективную и справедливую, чем действующая в нас сегодня прогрессивная шкала подоходного налога. Как известно, еще в Библии говорится, что каждый должен отдать десятую часть своего дохода на общее благо. Такая система обеспечила бы большую эффективность расходования государственных средств, а также укрепила ответственность за их рачительное использование, поскольку политики сами никогда не откажутся от возможности целенаправленно перекладывать издержки государственных расходов на плечи меньшинств, используя государственные средства для покупки голосов большинства избирателей. То есть здесь мы имеем дело с моделью, похожей на модель моральных рисков в системе социального обеспечения: каждая группа пытается за счет других групп получить дополнительные привилегии, при этом отсутствует эффективный контроль над тем, действительно ли произведенные расходы стоят потраченных на них денег. При пропорциональной системе налогообложения, напротив, все граждане будут знать об издержках дополнительных государственных расходов, хотя бы только применительно к собственным доходам, и не допустят, чтобы политики тратили деньги, которые граждане с таким трудом заработали.

Точное экономическое обоснование прогрессивной налоговой системы не было представлено. В XVIII–XIX вв. многие теоретики государственного управления и экономисты отстаивали так называемую теорию налогов как страховой премии. Государственные услуги рассматривались как своего рода страхование граждан и их собственности. Например, когда государство заботится об обороне страны и поддержании правопорядка внутри ее границ, в наибольшем выигрыше очевидно оказываются наиболее состоятельные граждане. Но и при таком подходе пропорциональный подоходный налог представляется более разумным, поскольку потребность в защите, очевидно, возрастает пропорционально с доходом, который государство должно было оборонять.

Идею пропорционального налога разделяли представители классической политэкономии. Джон Стюарт Милль даже называл прогрессивный налог «мягкой формой грабежа», поскольку при демократическом режиме с его помощью большинство имеет возможность сколь угодно эксплуатировать наиболее эффективно работающее меньшинство. Хотя это может также произойти с помощью других налогов, таких как налоги на имущество, на наследство или на предметы роскоши. Когда все эти инструменты налоговой политики собраны воедино, тогда государственный произвол, имея в виду целенаправленное налоговое обременение наиболее прилежных и экономных граждан, практически не будет ограничен ничем.

Сказанное, разумеется, не означает, что налоги на имущество, наследство и потребление не должны взиматься. Однако если эти налоги существуют, то тогда они в равной мере должны касаться всех. Даже «маленькое» наследство, например в форме семейного домика, создает наследнику преимущество перед не наследником. Почему же тогда он не должен вносить из полученного наследства, если не говорить о самых мелких суммах, свою долю на финансирование государства? Заметим, что и в этом случае сохраняет актуальность сделанный нами выше вывод: когда все должны будут платить налоги на свое состояние или наследство по одинаковой ставке, даже если речь идет о незначительных суммах, тогда резко усилится сопротивление против попыток политиков еще больше увеличить налоги в качестве источника финансирования государственных расходов. Тогда, возможно, кто-то задумается над тем, правильно ли вообще вновь и вновь облагать налогами имущество, которое осталась после полной уплаты всех начисленных на него налогов.

Против прогрессивного налогообложения также говорит то, что оно учитывает только доходы, но не оставшееся свободное время. Чтобы на самом деле зарабатывать существенно больше, чем другие, человеку необходимо соответственно дольше работать. В пересчете на оставшееся свободное время это нередко означает, что у такого человека его становится значительно меньше по сравнению со свободным временем людей, для которых рабочая неделя часто заканчивается уже к середине пятницы. Однако, в отличие от доходов свободное время не облагается налогом. При этом свободное время – это как минимум такое же ценное благо, как автомобиль «Порше», который может себе позволить человек с высокими доходами.

Одно из часто приводимых обоснований прогрессивного налога содержит теория жертвы, которую, в частности, развивали два английских экономиста Фрэнсис Эджуорт (1845–1926) и Артур Пигу (1877–1959). Она тесно связана с допущением об убывающей предельной полезности доходов. Вспомним первый закон Госсена. Он, как известно, гласит, что полезность потребляемого нами блага убывает по мере увеличения количества этого блага. Теория жертвы налогообложения лишь переносит это положение на доход в целом и делает вывод, что одинаковая сумма налогового платежа означает для человека с более высоким доходом меньшую потерю полезности, чем для человека с более низким доходом.

Строго говоря, согласно этой теории следовало бы вообще облагать налогом только самые большие доходы, причем по таким высоким ставкам, чтобы оставшийся на руках чистый доход был бы не больше дохода нижестоящего, не облагаемого налогами класса доходов. Только так можно было бы обеспечить, чтобы коллективная жертва граждан, связанная с уплатой налогов, была бы в своем денежном выражении минимальной. Пигу и Эджуорт не сделали столь радикального вывода, понимая, какой удар такая налоговая система нанесла бы экономической эффективности. Помимо этого теория жертвы имеет еще несколько уязвимых мест. Так, в целом сомнительна применимость законов Госсена к доходу, поскольку эти законы имеют отношение к выбору между различными благами, а единственным альтернативным благом к доходу является только свободное время. Но, как мы уже видели, в этом случае налогами следовало бы также облагать и свободное время. Тот, кто зарабатывает вдвое больше денег, чем его сосед, но при этом располагает вдвое меньшим свободным временем, именно по теории жертвы не должен был бы просто так платить более высокий налог, чем сосед. То есть в этом случае проблемы возникают уже с самим обоснованием системы пропорционального налогообложения.

По сути, «справедливый» налог на доходы едва ли можно определить с помощью науки. В конечном счете в его основе всегда находятся политические оценочные суждения, которые можно разделять или не разделять. С другой стороны, имеются определенные верхние и нижние границы налогообложения доходов, которые обязательно должны соблюдаться, причем в обоих направлениях. Эти границы были установлены не только из соображений справедливости, но и по причинам, имеющим отношение исключительно к эффективности. Может случиться, что слишком «мягкий» или чрезмерно «жесткий» подоходный налог в конечном счете нанесет ущерб всем членам общества, особенно тем из них, для кого этот налог должен быть льготным.

Если бы, например, начиная с определенного уровня дохода каждый дополнительно заработанный евро полностью изымался в виде налога, такая мера уничтожила бы все стимулы к производительному труду соответствующего человека. Парикмахер, чей доход достиг верхней границы налогооблагаемой суммы, немедленно прекратил бы стричь очередного клиента; предприниматель отказался бы от участия в самых выгодных инвестиционных проектах, а нелегальный труд и уклонение от налогов, очевидно, превратились бы в народный вид спорта. В результате внутренний валовый продукт сократился бы настолько, что от этого пострадали бы даже те люди, чьи доходы вообще не подлежат налогообложению. Очевидно, что это не могло бы быть целью установления такого режима взимания налогов.

Противоположный случай слишком низкого налогообложения также породил бы ряд проблем. В этом случае государство лишилось бы доходов, которые оно могло бы, например, использовать для инвестиций в инфраструктуру. Это не было бы в интересах людей с высокими доходами. Кроме того, невозможность государственной корректировки экстремальной разницы в доходах могла бы стать причиной возникновения социальных протестов и демотивации среди менее обеспеченных граждан с последующими забастовками и сменой политической власти. Всего этого люди с хорошим достатком желать не могут. Поэтому в их собственных интересах будет позаботиться с помощью налогов и социальных трансфертов об определенном сглаживании социальных различий. Помимо этого люди с хорошим уровнем доходов в целом, видимо, учтут возможность того, что их материальное положение, а также материальное положение их семей и друзей когда-нибудь может ухудшиться; для них это еще одна причина согласиться на определенное социальное выравнивание при распределении доходов.

Эти взаимосвязи можно проиллюстрировать на кривой возможностей общественного благосостояния, которая в ее базовом варианте была придумана Полом Самуэльсоном. Одна ось представляет благосостояние бедных, другая ось – благосостояние богатых. Если бы приращение благосостояние одной группы постоянно происходило за счет другой, то тогда, очевидно, мы имели бы кривую возможностей благосостояния, понижающуюся слева направо, как она и была первоначально изображена Самуэльсоном. Если же, учитывая приведенные выше причины, предположить, что повышение благосостояния одной группы вполне может отвечать интересам другой, то тогда концы кривых поворачивают вблизи обеих осей назад, в результате чего кривые образуют своего рода булавовидный изгиб.

Только понижающаяся, расположенная к северо-востоку часть кривой имеет эффективное значение, поскольку только на этом отрезке возможен разумный выбор между более высоким благосостоянием бедных или богатых. С научной точки зрения невозможно определить точнее, к какой точке на этой части кривой следует стремиться; здесь приходится руководствоваться чисто оценочными суждениями. Напротив, обе повышающиеся ветви кривой являются однозначно неэффективными. Поскольку в этом случае перемещение по кривой в северо-восточном направлении позволяет улучшить материальное положение как бедных, так и богатых граждан. Таким образом, любая экономика должна пытаться как можно быстрее покинуть это пространство. Находясь на верхней повышающейся ветви кривой, это можно сделать, снизив налоговые ставки для богатых. Увеличившийся в результате этой меры национальный продукт позволит также повысить благосостояние бедных. Напротив, на нижней повышающейся ветви можно было бы посоветовать более сильное перераспределение национального продукта в пользу бедных. Возникшая в результате бóльшая социальная удовлетворенность позволила бы избежать восстаний и забастовок, что одновременно отвечает интересам богатых.

Рис. 25.1. Кривая возможностей благосостояния показывает все реализуемые комбинации благосостояния для богатых и бедных. Разумное перераспределение национального продукта возможно только на отрезке, выделенном жирным начертанием!

В начале 70-х годов прошлого столетия американский социальный философ Джон Ролз предложил выбрать ту точку на кривой, на которой можно максимально увеличить благосостояние самых бедных слоев населения. Богатым было бы оставлено ровно такое количество стимулов к труду, выраженных в денежных средствах, которое минимально необходимо. Все доходы, превышающие эту сумму, должны были быть изъяты в виде налогов и затем перераспределены между бедными. С теоретической точки зрения это предложение, которое вошло в специальную литературу под названием «правило максимина», возможно, единственное в своем роде. Правило максимина означает следующее: максимально увеличивай благосостояние слоев населения с наименьшим («минимальным») уровнем благосостояния в исходной ситуации! Это звучит убедительно, и не только для марксистов.

Но ведь проблема заключается в том, что индивидуальное благосостояние невозможно объективно измерить. Мы уже видели, что здесь свою роль играет не только доход, но и свободное время, не говоря уже о таких плохо измеряемых компонентах благосостояния, как риск, здоровье или удовлетворение от собственной профессиональной деятельности. Предложение Ролза измерять благосостояние исключительно уровнем дохода людей нельзя признать приемлемым.

Помимо того, понятие справедливости у Ролза не имеет нормативного характера и поэтому не обоснованно с научной точки зрения, как и любая другая концепция справедливости. По сути дела, он предлагает максимально эксплуатировать богатых в пользу бедных, т. е. так долго, пока эта эксплуатация не станет вредить самим бедным. С таким же успехом можно было бы предложить противоположный вариант, т. е. выбрать на прямой возможностей благосостояния точку, расположенную максимально близко к востоку. Это точка означает максимальную эксплуатацию бедных, когда в их распоряжении оставляют только такую долю благосостояния, которая позволяет сохранить социальный консенсус. Большинству из нас этот вариант вряд ли покажется привлекательным, но в научном отношении он ничем не лучше и не хуже правила максимина Ролза.

Может быть, поэтому лучше было бы избегать экстремальных вариантов налогообложения, выбрав средний путь, который связан с эффективным северо-восточным отрезком кривой. Умеренная налоговая политика в этом смысле показана уже потому, что кривая, естественно, изображает экстремальное упрощение сложной социальной действительности и тем самым является не более чем абстрактной теоретической моделью. Однако она наглядно показывает, почему в налоговой политике следует остерегаться экстремальных решений.

К таким же выводам можно прийти на основании тесно связанного с нашими предыдущими рассуждениями эффекта, кривой Лаффера. Многие политики верят, что государственные доходы будут тем больше, чем активнее они будут использовать налоговый пресс. Американский экономист Артур Лаффер (род. в 1940 г.) опроверг это мнение в период президентства Рейгана в 80-е годы прошлого столетия с помощью одной простой кривой, коротая впоследствии была названа его именем. Говорят, что впервые он нарисовал ее во время ужина на салфетке. В своей основе его идея была известна еще в Средние века, в частности, ее изложил английский сатирик Джонатан Свифт (1667–1745) в опубликованной в 1728 г. «Азбуке налогов».

Чтобы пояснить основную идею Лаффера, предположим, что налоговая ставка равна нулю. Тогда, по понятным причинам, налоговые поступления у государства отсутствуют. Рассмотрим теперь другую экстремальную ситуацию, когда налоговая ставка составляет 100 % суммы дохода. И в этом случае государство останется без денег, поскольку никто не согласится работать на таких условиях. Оптимальная налоговая ставка, имея в виду максимальное увеличение доходов государства, должна, очевидно, находиться где-то между этими двумя экстремальными значениями. Если ее значение будет выше, доходы государства сократятся, вместо того чтобы возрасти! Эту простую <логическую> взаимосвязь описывает куполообразная кривая Лаффера, при этом, однако, остается неясно, в какой точно точке находится максимально допустимая налоговая ставка.

Рис. 25.1. Кривая Лаффера показывает, что чрезмерно высокая налоговая ставка сокращает налоговые поступления в бюджет государства, вместо того чтобы их увеличивать! Неясно, однако, где точно проходит эта граница.

Эти выводы могут быть полезными для практической налоговой политики. Очевидно, что в высшей степени нецелесообразно выстраивать налоговую политику, сообразуясь исключительно с более или менее разумно звучащими соображениями, ссылающимися на принципы справедливости. Если идти этим путем, то с большой долей вероятности от такой налоговой политики пострадают именно те, чье благосостояние государство хотело бы повысить.