Текст книги "Невидимая рука. Экономическая мысль вчера и сегодня"

Как относиться к профсоюзам и к тарифной автономии, за которую они выступают, очевидно, также зависит от политической культуры и исторических традиций соответствующей страны. Например, в Германии большая значимость разделения государства и профсоюзов определяется трагическим опытом периода господства национал-социализма. С другой стороны, установление определенного уровня заработной платы и, соответственно, цены труда для сотен тысяч работников, несомненно, означает осуществление экономической власти. По сути дела, речь идет о картеле, находящимся под защитой государства, который, в общем, не вписывается в рамки рыночной экономики. Так что, если участники коллективного соглашения хотят сохранить свою автономию, то тогда они должны сознавать собственную меру ответственности за его выполнение.

Очевидно, что не только участники коллективных переговоров оказывают влияние на уровень расходов на заработную плату. Государство со своими налогами и выплатами создает определенный разрыв между номинальной заработной платой, которую работодатели обязаны выплатить, и реальной заработной платой, которая в конечном итоге остается на руках у наемных работников. В этой связи говорят о так называемых дополнительных расходах по заработной плате, которые существуют главным образом в виде законодательно установленных отчислений на социальные нужды. При этом не имеет значения, за счет кого формально производятся эти выплаты – за счет работодателя или наемного работника. В обоих случаях общая сумма расходов на оплату труда превышает фактическую заработную плату, которая остается в распоряжении наемного работника, ровно на сумму этих социальных отчислений.

По этой причине государство может уменьшить общие расходы на оплату труда, только снизив или по крайней мере ограничив дополнительные расходы по заработной плате. Однако для этого совершенно недостаточно заместить выпадающие финансовые средства более высокими налогами. Поскольку налоги, в свою очередь, создают не меньший разрыв между номинальной и фактической заработной платой, чем отчисления на социальные нужды. Кроме того, налоги как таковые, в отличие от социальных отчислений, не могут быть непосредственно использованы для удовлетворения права отдельных граждан на социальную помощь. Финансирование социальных выплат напрямую за счет налогов по этой причине скорее еще больше бы усилило стимулы ухода от налогообложения, например, за счет «черной бухгалтерии».

Единственная эффективная мера в этой связи состояла бы в реальном сокращении издержек в системе социального обеспечения. Так, например, можно было бы более широко использовать подходящие механизмы долевого участия в расходах на здравоохранение или на социальное обеспечение по старости. Очевидно, что такие меры не могут быть популярными. Тем не менее необходимо осознать, что бóльшую часть этих расходов и без того несут малообеспеченные люди. Однако бремя этих издержек они ощущают не напрямую, а опосредствованно – через соответствующие налоги и отчисления на социальные нужды.

По опыту известно, что деньги из фондов социального обеспечения утекают тем сильнее, чем слабее контроль над их расходованием в каждом отдельном случае. Это, например, может подтвердить каждый, кто хотя бы один раз воспользовался общей кассой жилищного товарищества. По этой причине социальные издержки в перспективе будут снижаться для всех, если каждый в отдельности будет нести за них бóльшую ответственность. И напротив, неограниченная страховая защита, которую современные государства всеобщего благосостояния предоставляют своим гражданам, увеличивает общие расходы по их заработной плате, обостряя проблему трудовой занятости.

В 60-е годы прошлого столетия Милтон Фридмен предложил заменить все необозримое многообразие социальных выплат, сопряженное с огромными бюрократическими издержками и ложными стимулами, так называемым отрицательным подоходным налогом. Его идея в основных чертах была сформулирована еще в 40-е годы английским экономистом леди Рис-Уильямс в концепции «социального дивиденда». Сегодня она уже частично реализована в США в виде налогового кредита на заработанный доход.

Чтобы понять влияние отрицательного подоходного налога, следует еще раз вспомнить о ловушке бедности. Предположим, что социальное пособие на одного одинокого человека определено в 500 евро в месяц. До тех пор пока его доход, который он мог бы заработать собственным трудом, составляет меньшую сумму, у него не будет стимулов для нормального труда. Ведь его чистый доход независимо от его дохода брутто будет всегда равняться 500 евро. Только при номинальной заработной плате, превышающей эту сумму, для него будет более выгодно отказаться от социального пособия. Хотя тогда ему придется платить подоходный налог, но его чистый доход все равно будет выше 500 евро.

В рамках концепции отрицательного дохода дело обстоит иначе. Тот, кто вообще не работает, будет получать социальное пособие в 500 евро, как мы предположили в нашем примере. Если он дополнительно заработает 250 евро, то они будут вычтены из суммы его ежемесячного социального пособия не полностью, а, например, только наполовину. То есть в целом в его распоряжении останутся 625 евро, что, очевидно, окажется для него стимулом продолжить работать за более низкую заработную плату. Тем самым выход из ловушки бедности найден.

В нашем примере налогообложению подлежит доход брутто, начиная с 1000 евро. При большем доходе право на социальное пособие полностью исчезает, и для нашего работника его доход брутто в 1000 евро одновременно являлся бы чистым доходом. С каждого дополнительно заработанного евро в этом случае он должен был бы заплатить налог по действующей ставке налогообложения.

Рис. 28.3. В системе социальных пособий до достижения начальной налогооблагаемой суммы не существует стимулов для труда (а). Отрицательный подоходный налог решает эту проблему, однако при этом нижняя граница налогообложения сдвигается вверх (б).

На этом примере также можно увидеть проблемные места отрицательного подоходного налога. Минимальная налогооблагаемая величина валового дохода неожиданно увеличивается с 500 до 1000 евро, т. е. вдвое! Тот, кто зарабатывает меньше 1000 евро, в этом случае не только не будет платить никаких налогов, но даже сохранит право на получение социального пособия. Термин «отрицательный подоходный налог» связан именно с этим обстоятельством. Очевидно, что существование такой системы повлечет за собой большие издержки и выпадение доходов бюджета.

В США эта идея была реализована только по той причине, что там исходят из чрезвычайно низкого уровня «базовых потребностей», который в денежном выражении значительно ниже 500 евро. Частично эта потребность также удовлетворяется за счет продовольственных ваучеров. Однако в континентальной Европе такой более чем скромный уровень обеспечения основных жизненных потребностей был бы почти невозможен по политическим причинам. Поэтому здесь, по-видимому, придется выбирать между «плохим» и «плохим». Либо согласиться с высокими издержками системы отрицательного подоходного налога, либо, как и прежде, сохранять ловушку бедности.

Существует, однако, еще один, третий путь, о чем мы уже говорили, обсуждая «магический треугольник социальной политики». Можно было бы сохранить существующую систему социальной поддержки, увязав ее со строгой обязанностью работать для всех трудоспособных граждан, которые получают социальную помощь за счет бюджета. Такая мера не была бы очень популярной. Однако именно таким образом можно было бы, по крайней мере, обеспечить выполнение наиболее простых видов работы, не снижая при этом допустимого уровня удовлетворения основных жизненных потребностей человека. В этом случае люди получали бы своего рода «комбинированную заработную плату» из собственного заработка и дополнительной социальной помощи. Таким образом, они сами обеспечивали бы свои жизненные потребности – по крайней мере, в допустимых для себя рамках.

Поэтому полностью отбрасывать идею отрицательного подоходного налога не следует. Она представляется вполне разумной, позволяя заменить многочисленные социальные выплаты – от жилищных субсидий и детских пособий до льгот в системе медицинского страхования – единым трансфертным платежом, жестко привязанным к конкретным нуждам граждан. Такой трансфертный платеж на нужды конкретного человека, как мы уже неоднократно обосновывали, был бы значительно лучше искажения рыночных цен по социальным соображениям. Кроме того, такая мера могла бы также снизить бюрократические расходы, которые сегодня связаны с администрированием большого числа разнообразных социальных выплат.

Не в последнюю очередь такое решение было бы даже более справедливым, чем существующая система. Поскольку сегодня никто больше не в состоянии оценить, кто действительно имеет право на различные виды социальной помощи и как эта помощь, в конечном эффекте, сказывается на распределении личных доходов граждан. Менее всего об этом информированы сами граждане. Часто они просто беспомощно плутают в джунглях бюрократических ведомств и путаются при заполнении бесчисленных заявок на социальную помощь, не имея возможности получить даже предусмотренную для них помощь. Вместо того чтобы еще больше сделать их зависимыми от государственной системы социальной защиты, было бы лучше гарантировать им точно определенный трансфертный платеж в зависимости от их дохода, которым они могли бы распоряжаться по собственному усмотрению.

Так как и в этом случае верным остается старый вывод либеральных экономистов: тот, кто снимает с людей всякую ответственность за последствия их поступков, тот в конечном итоге лишает их дееспособности.

Глава 29
Государственный долг и устойчивая бюджетная политика

Австрийский экономист Йозеф Шумпетер однажды сказал: скорее собака оставит про запас колбасу, чем демократическое правительство создаст бюджетные резервы. Развитие государственного долга за длительный период подтверждает справедливость этих слов. Например, в Германии государственный долг с 1970 по 2008 г., т. е. еще до начала финансового кризиса, увеличился более чем в три раза – с 19 до 66 % валового внутреннего продукта. В большинстве других промышленно развитых стран ситуация выглядит не лучше, а во многих из них даже существенно хуже. Так, уровень государственного долга в Италии и Греции еще до финансового кризиса составлял более 100 % ВВП, а в Японии – даже 200 %.

Коварство государственного долга заключается в том, что он позволяет в краткосрочном плане увеличить государственные расходы. В этом его привлекательность для политиков, поскольку они могут якобы бесплатно делать добрые дела для своих избирателей. В долгосрочной перспективе этот временный выигрыш оборачивается проигрышем. Хотя, в принципе, нет необходимости погашать основную сумму долга, поскольку при наступлении срока погашения их можно рефинансировать. Когда экономика растет, можно даже каждый год размещать новые займы, не увеличивая при этом отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту (ВВП). Но при этом государство в любом случае должно будет выплачивать по ним проценты. Здесь-то и начинаются проблемы.

Предположим, например, что государство каждый год размещает новые займы в размере 3 % ВВП. Дополнительно привлеченные в этом размере средства могут быть, с одной стороны, использованы для новых государственных расходов. Однако, с другой стороны, возрастает сумма процентных выплат, что, в свою очередь, ограничивает возможности для расходования взятых заимствованных средств. Ключевой вопрос здесь заключается в том, какой из этих двух эффектов перевесит. Ответ на него дает следующая простая формула, которую можно вывести на основе теории экономического роста:

Согласно данной формуле, процентные платежи всегда будут больше бюджетного дефицита в том случае, если процентная ставка в соответствующей стране будет выше темпов экономического роста. В долгосрочной перспективе это всегда будет иметь место, что уже было показано в главе 2.6. Это означает лишь то, что в долгосрочном плане государственный долг сужает, а не расширяет бюджетные возможности государства! Поскольку государство в будущем должно будет тратить на выплату процентов больше денег, чем суммы, поступающие в казну от новых заимствований. Это очень напоминает процесс курения: сначала, возможно, человек получает от курения удовольствие и жизненные комфорт, однако, спустя некоторое время, неизбежно наступают неблагоприятные последствия.

Чтобы предотвратить такое развитие событий, многие правительства брали новые кредиты на обслуживание своей процентной задолженности. Впервые этот трюк активно использовал американский финансовый мошенник Чарльз Понци, которого на самом деле звали Карло и который был урожденным итальянцем. Он выплачивал кредиторам большие дивиденды, которые не были заработаны, а обеспечивались за счет все новых кредитов. После разоблачения и ареста Понци у него дома нашли огромные пачки денег. Однако его долги были столь велики, что кредиторы практически оказались ни с чем. В его «честь» такие игры в финансовые пирамиды в англосаксонском мире называют «схемой Понци».

Если Чарльз Понци был осужден на длительный тюремный срок и закончил свою жизнь в богадельне, то политики играют в эту же игру на протяжение многих десятилетий совершенно безнаказанно, что имело драматические последствия. Уровень задолженности, т. е. отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту, постоянно возрастал, пока в конце концов инвесторы в некоторых случаях сами не утратили доверие к финансовой состоятельности государства. Это произошло не только в ряде «пороговых» стран, как, например, в Аргентине в 2001 г., но и во время недавнего долгового кризиса в промышленно развитых странах Европейского союза, в частности в Италии и Испании. А Греция стала первой страной – членом ЕС, которая была даже вынуждена отказаться от погашения части своих долговых обязательств, т. е. ее кредиторы, предоставившие этому государству свои средства, фактически оказались в положении обманутых вкладчиков.

Поэтому не удивительно, что с тех пор для стран с высоким уровнем государственного долга стало очень проблематично занимать деньги на рынках капитала. Международные инвесторы, по крайней мере во время финансового кризиса, поняли, что даже крупные страны с большими традициями могут оказаться финансово несостоятельными. Но когда потеряно доверие, тогда при определенных условиях ситуация стремительно начинается ухудшаться: рост процентных ставок усиливает дефицит финансовых ресурсов государства, что опять-таки еще больше подрывает доверие в их способность когда-либо вернуть взятые долги, и т. д. Положение усугубляется вследствие снижения темпов экономического роста в результате отчаянных мер государства, направленных на экономию средств, и всеобщей неуверенности инвесторов и потребителей. По крайней мере, в наши дни стало наконец очевидным: потребление прошлых лет за счет средств, взятых в долг, оказалось столь дорогим, что может даже стать причиной государственного банкротства.

Имеющийся опыт показывает, что безопасный уровень государственного долга не может превышать 90 % валового внутреннего продукта. При более высоком уровне долговой наркотик оказывает только отрицательное влияние, вызывая замедление экономического роста и снижение доверия вкладчиков и инвесторов. Бремя процентных выплат становится непосильным. Смягчить его можно только за счет радикального сокращения других государственных расходов с непредсказуемыми политическими последствиями.

Это можно видеть на недавнем примере кризиса в Греции в 2010 г., в результате которого резко снизился уровень доверия к финансовой устойчивости других стран – членов зоны евро. Внезапно этим странам пришлось согласиться с процентной ставкой по новым кредитам на финансовых рынках, которая во много раз превышала прежнюю. При этом речь шла не о махинациях закулисных спекулянтов, а о логичном следствии предшествующего неэффективного управления экономикой.

Только с помощью огромных пакетов финансовой помощи в виде государственных гарантий и вспомогательных платежей, которые страны – члены ЕС предоставили друг другу, удалось более или менее восстановить доверие инвесторов. Кроме того, Европейский центральный банк в широких масштабах просто скупил государственные долговые расписки наиболее пострадавших от финансового кризиса стран. Тем самым он последовал примеру американского, британского и японского центральных банков, которые задолго до европейского кризиса уже использовали аналогичную меру. Эта монетизация государственной задолженности вызвала в памяти многих экономистов недобрые воспоминания о Джоне Ло, который за триста лет до этого попытался похожим образом погасить долги французского государства. Как мы уже видели, его попытка вылилась в безудержную инфляцию, как, впрочем, и многочисленные аналогичные эксперименты более позднего времени в других странах.

Не следует, однако, в этом случае делать поспешных выводов. В принципе финансирование расходов государства за счет дополнительной эмиссии необязательно должно вызывать инфляцию. Деньги действительно поступают в оборот, поскольку центральный банк скупает государственные долговые обязательства за евро. Если при этом банк соответствующим образом ограничивает свои обычные каналы денежного предложения, он вполне может компенсировать этот эффект, сохранив стабильные цены и не причинив вреда экономическому росту. В этом случае употребляют не совсем красивое слово «стерилизация» денежной массы. Действительно, несмотря на многочисленные необычные меры, предпринятые центральными банками во время финансового и долгового кризиса, до настоящего времени не произошло существенного усиления инфляционных тенденций.

Однако ключевая проблема монетарного государственного финансирования и пакетов чрезвычайной финансовой помощи стоимостью во многие миллиарды евро состоит не в этом. Принятые меры просто создали для правительств еще более удобные условия для продолжения долговых оргий, поскольку каждый раз, когда процентный долг становится угрожающе большим, в игру вступает ЕЦБ или используются совместные программы финансовой стабилизации. В рамках ЕС ситуация дополнительно осложняется еще и тем, что при этом все страны – члены союза всегда совместно гарантируют возврат долгов каждого должника. Так, Германия гарантирует возврат 30 % суммы задолженности, хотя в Совете управляющих ЕЦБ она имеет только один голос из 17 и не обладает никаким правом вето. В отличие, например, от Японии, где центральный банк сам принадлежит государству, берущему деньги в долг, в Европейском союзе вполне можно позволить себе немного «расслабиться» за счет стран-партнеров.

Тем самым в ходе долгового кризиса фактически были упразднены основополагающие правила, согласованные при создании валютного союза. Согласно этим правилам, не допускалась совместная ответственность по государственному долгу стран – членов союза, а ЕЦБ не имел права проводить политику монетизировать государственный долг, т. е. напрямую финансировать государственные расходы. Хотя в чисто юридическом отношении и удалось отыскать некоторые формулировки, которые в какой-то мере позволяли обойти изначально установленные нормы, с экономической точки зрения они теперь оказались лишены всякого смысла. Так, например, нет никакой разницы, если говорить о последствиях, покупает ли ЕЦБ государственные долговые обязательства на вторичном рынке или напрямую у соответствующих государств-должников. А если банк скупает их в неограниченном количестве, то это равнозначно тому, как если бы ЕЦБ предоставил в распоряжение каждого министра финансов стран – членов зоны евро станок для печатания денег.

Кое-кто в этой связи задает вопрос, почему эта мера столь уж нехороша. Ведь такая форма финансирования государственных расходов позволяет отказаться от более дорогостоящего обходного пути с привлечением коммерческих банков. Более того, соответствующие меры стерилизации денежной массы могут не дать выйти из-под контроля возможным инфляционным эффектам! Такие доводы приводят не только левые политики, но и именитые экономисты. При этом с чисто теоретической точки зрения они совершенно правы. Однако при этом они не учитывают политическую остроту этой проблемы.

Во-первых, исторический опыт показывает, что большинство политиков принимают решение в пользу инфляции, поскольку видят в ней удобный выход из долговой ловушки, если, конечно, они получат доступ к денежному станку. С их точки зрения, это вполне разумное решение проблемы, поскольку, таким образом, они могут постоянно и беспрепятственно тратить деньги, рассчитывая на то, что после соответствующей денежной реформы все долги в одночасье ликвидируются сами собой! Однако в этом случае пострадавшей стороной будут прилежные граждане и владельцы сбережений, которые в результате мгновенно лишатся всех своих накоплений, сделанных за многие годы напряженного труда.

Во-вторых, государственный долг в долгосрочной перспективе уничтожает наше благосостояние даже тогда, когда он не приводит к девальвации, поскольку государственный долг в таких сомнительных ситуациях выдавливает частных инвесторов с рынка капитала, препятствуя образованию частного капитала в стране. В этой связи также говорят об «эффекте вытеснения». Возможно, такая мера была бы в какой-то мере оправданной, – однако лишь в том случае, если государство также будет использовать полученные займы в рамках обоснованных инвестиционных проектов. В частности, такой подход предусматривает «золотое правило» положений о государственном долге (ст. 115) немецкого Основного закона. К сожалению, на практике это правило фактически не применяется.

Напротив, бóльшая часть денег сберегателей, которые государство само себе одалживает, просто используется на потребительские цели. При этом политики каждый раз находят красивые аргументы, чтобы представить в виде инвестиций в интересах будущего увеличение заработной платы учителей, строительство новых административных зданий или даже программы финансовой стабилизации в рамках ЕС. В действительности не существует четких критериев для определения полезности тех или иных инвестиционных вложений. В конечном счете только общеэкономическая эффективность решает вопрос о том, что является инвестицией, а что не более чем потребительскими расходами государства.

Поэтому столь важно, чтобы само государство уплачивало по своим долгам соответствующие проценты, а не просто получало бы от ЕЦБ бесплатные подарки в виде денежных вливаний. Только необходимость обеспечить выплату этих процентов в конечном итоге за счет экономического роста может удержать политиков от бессмысленного с экономической точки зрения расходования денежных средств. В противном случае они никогда не смогут устоять перед соблазном покупки голосов избирателей за счет благотворительности в долг по принципу «после нас хоть потоп!». К каким долгосрочным последствиям не только для благосостояния граждан, но и для социального мира такая политика может привести, наглядно продемонстрировал недавний европейский долговой кризис.

Примечательно, что именно в ЕС всего этого не должно было случиться. Поскольку в Маастрихтском договоре страны – члены союза установили точные максимальные пределы государственного долга. Согласно договору, максимальный ежегодный прирост государственного долга стран-членов не должна превышать 3 % ВВП, а общий госдолг каждой из них не должен быть больше 60 % ВВП. Эти максимальные показатели были выведены не произвольно, между ними существует внутренняя взаимосвязь. Если экономика растет, то даже при ежегодном размещении новых займов в долгосрочном плане государственный долг будет находиться на одном и том же уровне. Его также можно определить по очень простой формуле:

Если, например, годовой дефицит государственно бюджета (включая расходы на выплату процентов) составляет 3 % ВВП, а долгосрочные номинальные темпы экономического роста соответствующей страны равны 5 %, то тогда размер ее государственного долга будет колебаться на уровне 60 % ВВП. Таким образом, маастрихтские критерии исходят из ожидания экономического роста на уровне 5 %, в противном случае оба критерия (3 %-ный текущий дефицит бюджета и 60 %-ный общий госдолг) было бы невозможно состыковать друг с другом.

К сожалению, страны – члены ЕС не смогли постоянно поддерживать такие темпы экономического роста. Кроме того, согласованные показатели госдолга регулярно нарушались. С началом финансового кризиса в 2007 г. даже в таких относительно устойчивых в бюджетном отношении странах, как Германия, эти показатели перестали быть обязательным ориентиром бюджетно-финансовой политики. В результате общий государственный долг заметно превысил 60 % ВВП. Даже если признать, что в ходе финансового кризиса государственные меры антикризисного регулирования были правильными, тем не менее после его преодоления было бы необходимо вернуться к более жесткой бюджетной политике. Как показали проблемы Греции, возникшие вследствие европейского кризиса, в противном случае сам государственный долг может стать причиной очередного финансового кризиса.