Текст книги "Замки, битвы и бомбы. Как экономика объясняет военную историю"

То, как вооруженные силы легитимируются в культуре, с чьих санкций они вооружаются и оплачиваются, кем контролируются и кем они или военнослужащие призываются к ответственности при выявлении серьезных нарушений, – суть важнейшие вопросы, которые лучше оставить на рассмотрение другим специалистам[566]566
  См., например, Wulf, 2005, а также цитируемую в этой работе литературу.


[Закрыть]. Экономическая легитимация обеспечения вооруженных сил, однако, вращается вокруг критерия эффективности. Например, если возможно исключить из участия «безбилетников», для сообщества может быть более эффективным объединить свои ресурсы для обеспечения общей защиты, чем делать это в индивидуальном порядке.

Если сообществу в целом удается контролировать шерифа, все, скорее всего, будет в порядке. В политическом смысле монополия законной силы принадлежит сообществу (принципал), в функциональном же смысле – шерифу (агент). Но даже власть легитимной монополии может коррумпировать того или иного госслужащего, и под рукой должны иметься механизмы для предотвращения злоупотреблений, а еще ранее – инструменты, посредством которых можно оценить риск при планировании и поручении обеспечения безопасности государственному либо частному учреждению.

Один из способов установить эффективность – оценить вооруженные силы на основе сопоставления собственного производства и производства подрядчиков. Компании могут выполнять бухгалтерские услуги самостоятельно либо нанимать бухгалтерскую фирму. Компании могут создавать отдел кадров самостоятельно либо нанимать агентство по подбору кадров. Компании могут производить компоненты либо заключать сторонние контракты по производству компонентов и самостоятельно осуществлять лишь окончательную сборку. Подобным же образом члены семьи могут решать, кто будет подстригать газон, либо мыть посуду, либо нанимать газонокосильщика или воспользоваться помощью прислуги. То же применимо к любому государственному учреждению. Оно может быть обеспечено бюджетом и делегированными его политическим руководством функциями управления своим собственным отделом по вывозу мусора либо подключить к работе частные фирмы. Его могут попросить возглавить управление тюрьмой собственными силами либо нанять для выполнения задачи частную фирму. Оно может руководить своими собственными государственными школами либо нанимать частную фирму, управляющую школой для государственного учреждения. А государственному учреждению могут быть предоставлены бюджет и предписания по найму государственных вооруженных структур либо поручению выполнения данной задачи, или ее частей, частным военным либо охранным предприятиям.

Экономисты называют подобные типы решения решениями в пользу собственного производства либо закупки[567]567
  Дискуссия в данном случае опирается на: Fredland, 2004. См. также: Fredland and Kendry, 1999.
  В работе Brauer, 2007, экономическая эффективность отделяется от силовой организации. Мы вслед за Williamson, 1999, p. 321, вкладываем последнее в первое, расширяя сферу «анализа эффективности».


[Закрыть], о чем говорилось в главе первой. Если предоставление блага обеспечивается субподрядчиком, но предполагает большой риск, тогда, возможно, заключение договора о субподряде будет неэффективным. Эффективность состоит, по крайней мере, из двух компонентов. Один касается производственных расходов или технической эффективности, как если бы все вращалось лишь вокруг долларов и центов; второй касается ведомственных расходов (ведомственная эффективность), риск, связанный либо с сохранением самостоятельного производства, либо найма сторонних фирм. Если, например, риск того, что частная военная компания пойдет против своего работодателя, оценивается как высокий, как нередко и происходило в эпоху итальянского Возрождения, тогда, вероятно, более эффективным будет нанять силу, состоящую из местных граждан, даже если для этого придется потратить больше долларов. Если риск того, что частные охранные компании не смогут должным образом отчитаться за израсходованные денежные суммы или будут раздувать свои счета или же иным способом злоупотреблять своим положением, обусловленным неполными контрактами или слабым контролем за выполнением контрактов, оценивается как высокий, тогда, вероятно, более целесообразно нанять внутренние вооруженные силы. Если существует значительный риск того, что частные подрядчики предпримут противозаконные по условиям международного закона войны действия, вследствие которых представляемое государство неизбежно потеряет лицо перед коллегами по международному сообществу, тогда этот риск может быть достаточно высок для того, чтобы предпочесть отечественные вооруженные силы, даже если бы они потребовали бы больше расходов с точки зрения технической эффективности.

Для исследования этого в следующих параграфах, во-первых, мы рассмотрим теорию трансакционных издержек независимых трансакций Оливера Уильямсона, а во-вторых, применение данной теории Эриком Фредландом к случаю ЧВК[568]568
  Williamson, 1999; Fredland, 2004. Также о литературе по теме и изложение теории трансакционных издержек см. Williamson, 1985.


[Закрыть]. Фредланд использует ее для обсуждения как сферы использования ЧВК, так и возможностей, объясняющих их распространение.

Экономисты любят исследовать экстремальные случаи, поскольку они часто яснее указывают на факторы, объясняющие их существование. Именно в этом духе Оливер Уильямсон, профессор экономики и права Калифорнийского университета Беркли, пишет, что «хотя почти никто не рекомендует приватизировать трансакцию внешней политики государства – что же такого особенного существует в области внешней политики, что делает ее „очевидным“ кандидатом на управление со стороны государственной бюрократии? Почему относительно нее приватизация представляется неподходящей?»[569]569
  Williamson, 1999, pp. 307–308.


[Закрыть] Изменим несколько слов этой цитаты, приспособив ее к нашей теме обсуждения: хотя почти никто не рекомендует, чтобы трансакции национальной безопасности были приватизированы, что же такого особенного в этой области, что делает из нее «очевидного» кандидата для управления государственной бюрократией? Почему приватизация в данном случае оказывается неподходящей?

Каждый тип управления этим видом деятельности относительно других обладает преимуществами и недостатками. Все трансакции и контракты, которые могут заключать стороны, страдают от недостаточной рациональности и дальновидности (см. главу 1). Контракты не могут быть безупречными и предвидеть все возможные ситуации; неполные контракты, таким образом, открывают путь оппортунизму. Однако рациональные акторы могут предвидеть тот факт, что они неспособны на прогнозирование без ошибок; и они могут предвидеть, что возможности для оппортунистического поведения возникают, когда контракты оказываются неполными. Поэтому рациональные акторы будут структурировать трансакции и контракты так, чтобы минимизировать сопутствующие риски, что будет являться одним из факторов планирования желаемой модели управления. Чем выше риск злоупотребления либо неудачи, тем более вероятно, что трансакция будет проведена скорее внутри организации, чем предоставлена рынку. Например, владелец того или иного актива тем более уязвим при задержке контракта, чем более специфичен обладаемый им актив. В крайнем случае актив вообще не приспособлен к какой-либо другой сфере применения, что приводит к полной зависимости от тех, кто может захотеть его нанять. Таким образом, если фирма берет на себя обязательства построить новую бойню для птицеперерабатывающего предприятия в сельской местности, то расходы будут невосполнимы (смена месторасположения бойни весьма проблематична), и фирма попадает в зависимость от решений владельцев птицеперерабатывающего предприятия. Данный риск можно предвидеть – при этом в контракте понадобится оговорить условия о соответствующем распределении рисков и гарантий до непосредственной постройки объекта. Когда подобного рода риски становятся значительными, так что проблематично составить контракт, включив в него соответствующие гарантии на все возможные случаи рисков, возможно, лучше всего осуществить трансакцию в рамках самой организации, чем осуществить ее посредством рынка. В таком случае бойня будет построена владельцем птицеперерабатывающего предприятия и станет частью всей операции последнего. Потенциальная рыночная операция становится, таким образом, внутрикорпоративной.

Относительно международных трансакций правительства, например, его дипломатических связей с другими независимыми государствами, Уильямсон утверждает, что риск передачи этой функции частной фирме посредством рынка перевешивает дополнительные административные издержки, предполагаемые процессом освоения этой функции правительственным ведомством или такой государственной службой, как министерство иностранных дел. Он, в частности, указывает на важность того, чтобы дипломаты и связанные с ними должностные лица обладали «незначительными стимулами, большим количеством правил и норм, но при этом большей гарантией занятости, чем то свойственно аналогичным частным управлениям». Хотя они и повышают издержки, такова цена минимизации рисков, возникающих при наличии значительных стимулов, небольшого набора правил и недостаточных гарантий занятости – как обычно бывает в случае частных акторов. Только представьте осуществление внешней политики, например, взаимоотношений США с Ираном или Северной Кореей посредством частных дипломатов, которых могут уволить по своему усмотрению, а не по веской причине, которые преследуют сиюминутные интересы и по большей части интересуются денежными поощрениями и возможностями карьерного роста! В данном случае, в частности, факторами риска являются «честность, преданность и порядочность, с которыми выполняется трансакция в области внешней политики». Честность подразумевает вертикальный аспект по отношению к главе государства, который должен быть уверен, что внешнеполитическое бюро или управление следует и надлежащим образом выполняет директивы его официального политического курса и то, что он, в свою очередь, получает необходимую информацию от управления о дипломатической деятельности других государств. Она также включает горизонтальный аспект по отношению к аналогичным учреждениям в других государствах, которые должны быть уверены в полномочиях бюро, которыми его наделяет глава государства, в компетентности, высокой квалифицированности и профессионализме его кадров, а также рассчитывать на более масштабную миссию бюро помимо актуальной политики, осуществляемой настоящим главой государства. Вдобавок честность относится к внутренним особенностям ведомства, например, отсутствию внушительных поощрений, которые могли бы «породить нежелательную инициативность и рвение» в преследовании карьерного роста или других типов вознаграждения[570]570
  Williamson, 1999, pp. 318, 322, 325.


[Закрыть].

Представляя свой объект исследования гораздо более искусно и элегантно, чем мы в нашем обзоре, Уильямсон приходит к хорошо обоснованному заключению о том, что «по сравнению с возможными альтернативными формами (каждая из которых обладает недостатками) государственная бюрократия – наиболее эффективный тип организации суверенных трансакций». Ключ – в критерии «поправимости»: может ли наблюдаемая неэффективность государственного ведомства быть исправлена посредством передачи трансакции частным ведомствам? Если нет, тогда «обращение к государственной бюрократии для выполнения данных трансакций, по существу, рассматривается как эффективный результат»[571]571
  Ibid, pp. 321, 340.


[Закрыть].

Эрик Фредланд, профессор экономики Академии ВМФ США, применяет аргументацию Уильямсона к еще одной суверенной трансакции в сфере международной политики, а именно переносу оборонительных и охранных функций ЧВК и ЧОП. Безусловно, военные контракты с частными компаниями могут оказаться под угрозой ряда контрактных рисков. Один из них – неопределенность. Так, правительство Папуа – Новой Гвинеи (ПНГ) заключило договор с Sandline, коммерческой организацией, которой необходимо удовлетворить своих акционеров, «о проведении наступательных операций в Бугенвиле совместно с вооруженными силами ПНГ с целью вывести из строя [революционную армию Бугенвиля и вернуть себе] рудники Пангуны». Контракт содержал следующий пункт: «Достижение основной цели не может считаться показателем исполнения данного договора, если можно будет продемонстрировать, что, по обоснованным причинам, этого нельзя будет достигнуть в срок и в рамках предоставленных контрактом средств»[572]572
  Обе цит. по: Fredland, 2004, p. 211.


[Закрыть]. Выполнение контракта, отмечает Фредланд, зависит от усилий, а не результатов, что является примером неполного контракта, напоминающего договоры с кондотьерами (см. главу 3).

Угроза добросовестности, о которой говорит Уильямсон, применима и к таким ЧВК, как Sandline в инциденте на Папуа – Новой Гвинее. Напомним, что добросовестность определяется как «верность и прямота, с которой совершается [оборонительная] трансакция». Но, не считая последствий для репутации, что может сдерживать таких подрядчиков, как Sandline, его добросовестность зависит от размера его чека. Кроме того, репутация организации зависит от поведения ее служащих. Если поведение солдат окажется неправомерным, они подлежат значительным взысканиям; если неподобающим образом ведут себя служащие ЧВК за рубежом, они в худшем случае подлежат увольнению со службы. Таким образом, более вероятно, что оппортунистическое поведение будет наблюдаться среди служащих ЧВК, чем среди солдат. Для предотвращения этого ЧВК должны предоставлять хорошие условия, чтобы побудить служащих к надлежащему поведению под угрозой потери выгодного места занятости. Судя по всему, это подтверждается на практике. Например, в 2006 году DynCorp. ЧВК, оказывающая охранные услуги в Афганистане от имени правительства США, платила от 100 000 в год своим американским сотрудникам за рубежом. В том же году средняя годовая полная оплата военнослужащих США составила 85 553 доллара, а годовые доходы войск специального назначения США – от 25 000 до 120 000 долларов[573]573
  Giustozzi, 2007, p. 31.


[Закрыть].

Еще один тип риска заключался в том, что, сражаясь за интересы клиента, ЧВК рискуют потерять свои физические, кадровые и другие ресурсы. Поэтому структура стимулов указывает на такую опцию, как уклонение от битвы при поддержании конфликта, совсем в духе взаимоотношений между кондотьерами и городами в Италии эпохи Возрождения. Если при выполнении оборонных и охранных функций сторонней организацией риски высоки, что же тогда объясняет успешное распространение ЧВК и ЧОП? Один из аргументов заключается в том, что государственные регулярные вооруженные силы, будь то укомплектованные по найму либо призыву, являются дорогостоящими. Как и электростанции, они должны быть достаточно крупными, чтобы справиться даже с маловероятными непредвиденными обстоятельствами, иначе «все пропало». На электростанциях проблема повышения спроса решается посредством экономии за счет роста производства при работе в базовом режиме, обеспечивающего большую часть потребностей, и полностью снимается при дорогостоящей максимальной пиковой нагрузке производства, используемой по мере необходимости. Представители военных кругов, безусловно, американских, прибегают к этой же схеме, дополняя крупные регулярные вооруженные силы крупными резервами. Резервные войска обходятся дорого. Они нуждаются в современном оборудовании, их необходимо регулярно обучать, выплачивать им жалованье, сохранять их личный состав (на дополнительные сроки) и обеспечивать льготами помимо зарплаты. В идеале преимущество независимых ЧВК и ЧОП заключается в том, что их можно нанимать по усмотрению, полностью оснащать, обучать и отправлять в бой. Это может снизить нанимающему государству определенные издержки, но ценой описанных ранее договорных рисков[574]574
  Рискует необязательно государство. В случае с Папуа – Новой Гвинеей и Sandline именно государство выступило инициатором разрыва контракта; см. Fredland, 2004, p. 213.


[Закрыть].

Во многих государствах национальные вооруженные силы регулярно представляют угрозу военного переворота гражданскому руководству государства, как, например, в Таиланде в 2006 году. В данном случае риск добросовестности связан не с передачей субподрядчикам выполнения оборонных и охранных функций, но с трудностью сохранения «лояльности и честности» национальных вооруженных сил по отношению к государству. Если руководство государства не доверяет своим собственным вооруженным силам, тогда, возможно, оно посчитает уместным сохранить размеры вооруженных сил небольшими и по мере надобности обратиться к ЧВК и ЧОП, будь то действительно необходимо для обороны страны или же в целях защиты режима. С точки зрения круговорота благ неясно, являются ли в таком случае услуги, предоставляемые ЧВК и ЧОП, государственным либо частным благом. Они могут быть и тем и другим.

Если Папуа – Новая Гвинея и другие импортировали частных военных подрядчиков, другие государства экспортировали подобные вооруженные силы. Экспортирующему государству это может принести определенные преимущества. «Солдаты удачи», странствующие где-то за рубежом, скорее всего, не создадут проблем на родине; потери, которые частные подрядчики могут понести, обычно не столь политически ощутимы, как потери, понесенные официальными силами обороны государства; если расплачивается импортирующая страна, экспортирующей стране даже не приходится оплачивать расходы за пересылку вооруженных сил за границу; а экспортирующая страна может достичь внешнеполитических целей, официально придерживаясь при этом политики невмешательства. Последний пункт вызывал беспокойство в Соединенных Штатах и в особенности в Британии: если частные подрядчики осуществляют внешнюю политику, насколько они прозрачны и подотчетны для демократического контроля? Используются ли частные подрядчики для осуществления внешней политики без законодательного контроля? Как следствие, об этике, экономике и надлежащем управлении ЧВК и ЧОП написано немало материалов.

Фредланд верно подмечает, что для импортирующего государства может быть не так важно, предоставляет ли экспортирующее государство государственные либо частные вооруженные силы. Например, во время первой войны в заливе в 1991 году и санкционированной ООН операции в Сомали в 1993 году правительство Соединенных Штатов посылало в основном государственные войска[575]575
  Расходы на войну в заливе покрывались столь полномасштабно в основном Саудовской Аравией, что торговый баланс США даже стал активным. Он был подавляюще пассивным как до, так и после 1991 года.


[Закрыть]. Но в 1990-х в ходе войн в бывшей Югославии и войн в 2000-х годах в Афганистане и Ираке Соединенные Штаты послали вместе с государственными войсками крупные контингенты частных подрядчиков для оказания различных боевых и небоевых услуг. Аналогичным образом Бангладеш, Индия и Пакистан, часто бывающие не в ладах друг с другом, регулярно оказываются в первых рядах поставщиков военного контингента в составе войск ООН по поддержанию мира: номинально они экспортируют государственные войска для своих «частных» специфических целей (например, для поддержания квалификации и хорошей боеготовности своих войск) в любое государство, которое, согласно оценке Совета Безопасности ООН, нуждается в их импорте. Однако контрактные риски импортирующего государства все же велики. Например, будь то частные, государственные или надгосударственные (то есть ООН) силы, или их комбинация, все они подвержены нарушениям контракта и внезапному выводу войск, как, например, поступили Соединенные Штаты, а потому и ООН, выведя войска из Сомали в середине 1990-х.

Экономика трансакционных издержек учит, что вне зависимости от того, осуществляется ли та или иная трансакция между независимыми агентами на рынках или же проходит в рамках организаций (частных либо государственных), или же проводится в гибридной форме, зависит не только от критериев технической эффективности (издержек в традиционном, узком смысле), но и от эффективности организации, в особенности от рисков или опасностей, сопутствующих любой трансакции. Риски возникают благодаря таким факторам, как неопределенность, специфичность активов, частота трансакций[576]576
  Разовый обмен более рискован, чем неоднократная трансакция. Таким образом, ночная популярная телепередача, скорее всего, приведет к неудовлетворенным потребителям, если продавец желает совершить лишь однократную трансакцию с покупателем, в то время как компания Coca-Cola желает продолжить продажу прохладительных напитков. Перспектива будущих трансакций с тем же клиентом заставляет Coca-Cola думать о своей репутации и качестве своего бренда.


[Закрыть] и в категории суверенных трансакций добросовестность. Степень неопределенности, специфичность активов, частоты и специфики добросовестности изменились, что привело к процветанию некоторых ЧВК и ЧОП. Как и на всех недавно возникающих рынках, пионеры бизнеса будут экспериментировать и рисковать капиталом инвесторов в поисках конкурентных устойчивых моделей бизнеса. В некоторых деловых кругах суммарные показатели риска будут благоприятными для частных по сравнению с государственными и надгосударственными силами; в других же такого наблюдаться не будет. Вдобавок растущая изменчивость того, что, собственно, собой представляет благо безопасности, обеспечиваемого государственными либо частными силами (государственные, частные, клубные или общедоступные блага), а также кто может лучше обеспечить их, также открывает возможности для в целом подвижного частного сектора обрести выгодные деловые ниши.

Рынок частных охранных услуг находится в постоянном движении. Игрокам приходится иметь дело с большой долей неопределенности. Например, Сьерра-Леоне, в Западной Африке, пострадала от жесточайшей гражданской войны, длившейся с 1991 по 2000 год, то есть того типа войны, которая обычно доходит до уровня обсуждений в Совете Безопасности ООН, но может и не вызвать ответных мер, которые воспрепятствовали бы резне тысяч человек. Вмешательство Executive Outcomes, нанятых военным режимом Сьерра-Леоне в 1995 году, быстро остановило войну и привело к демократическим выборам в 1996 году. Executive Outcomes покинули страну в январе 1997 года. Но в мае 1997 года вновь избранный президент Ахмад Теджан Кабба был свергнут в результате переворота, возглавляемого Джонни Полом Коромой. Поскольку Совет Безопасности ООН вначале ограничился всего лишь осуждением переворота и запретом на ввоз оружия в страну, Кабба нанял британскую фирму Sandline – как говорят, с молчаливого согласия британского правительства – для нелегального ввоза оружия и попытки проведения контрпереворота для предотвращения новой волны насилия. Под давлением со стороны международного сообщества контракт, судя по всему, был разорван, после чего война возобновилась. В итоге западноафриканский миротворческий консорциум с санкции ООН и под руководством Нигерии послал несколько тысяч межнациональных миротворческих войск в Сьерра-Леоне. (Кабба восстановил власть в марте 1998 года.) В дальнейшем к этим силам присоединились и миротворческие силы ООН. Война закончилась лишь в 2000 году после решительного вмешательства приблизительно тысячного контингента британских государственных сил. Президент Кабба объявил о завершении войны в 2002 году, но войска ООН были выведены лишь в 2006 году. Силы ООН в лучшем случае насчитывали 17 500 человек, тогда как численность Executive Outcomes в 1995/96 годах, по разным оценкам, составляла не более 150–200 человек, когда им удалось остановить насилие[577]577
  См. http://www.fas.org/irp/world/para/excutive_outcomes.htm (accessed 17 June 2007).


[Закрыть]. Использование компании было быстрым, недорогим и эффективным. Вероятно, оно спасло жизнь и здоровье тысяч людей. Соотношение риска и выгод явно говорило в пользу частной военной компании, а не государственных сил: вооруженные силы самой Сьерра-Леоне были дезорганизованы, а международный контингент и вовсе отсутствовал. Вероятно, убежденность в том, что частные подрядчики окажутся лучше, побудила ООН и ее стран-членов выделить контингент наднациональных войск, снизив недоверие к международным силам, которое до того времени испытывала Сьерра-Леоне. Баланс ожидаемых побочных эффектов риска изменился если не для страны, то для президента Кабба в пользу задействования международных вооруженных сил.

Размышления о пространстве благ (изменчивая природа и многогранность блага безопасности), а также контрактном риске (рентабельность организации) добавляют столь необходимые нюансы в продолжающуюся дискуссию о сопоставлении государственных и частных вооруженных сил. Данные идеи могут оказаться ценными для понимания того, когда и как лучше всего использовать частных подрядчиков для дополнения или замены государственных и надгосударственных сил, в зависимости от конкретного предназначения рассматриваемого блага безопасности.