Текст книги "Объединение наций в разделенном мире. Трудный путь к консенсусу"

В ООН ходит присказка: «Одни голосуют – другие делают». Я бы добавил еще «третьи платят». Миротворчество – это работа, которая ложится грузом на развивающиеся страны. Эфиопия, Руанда, Бангладеш, Индия, Непал и Пакистан отправляют наибольшее количество солдат для поддержания практически всех миссий. Иными словами, без этих стран, присылающих войска, у ООН не было бы никакого миротворчества. Я безмерно признателен, что столько государств готово отправлять собственных солдат и гражданских лиц для борьбы с угрозой в дальних регионах. Их готовность к самопожертвованию в интересах добра лежит в основе идеалов ООН.

Правительство идет на политический риск, предоставляя войска для миротворческой операции. Иногда они могут потребоваться на собственных фронтах. Иногда трудно объяснить гражданам, почему их сыновья и дочери должны сражаться в тысячах километров от дома. Я уважаю правителей, отправляющих в ООН десятки, а то и сотни тысяч солдат, не говоря уже о пилотах, врачах и экспертах по логистике, для борьбы за мир.

Многие государства изъявляют желание принять участие в миротворческих операциях по вполне понятным причинам. Солдаты получают боевой опыт, который им недоступен дома, и после возвращения передают его другим. ООН платит странам, предоставляющим солдат, по 1428 долларов за человека ежемесячно. Для Европы это немного, но в развивающихся странах такой суммы достаточно, чтобы заплатить миротворцу и отправить часть средств в бюджет. Для некоторых стран это важнейший источник пополнения валютных запасов.

Предполагалось, что члены Совета Безопасности, особенно пять постоянных, тоже будут предоставлять солдат для миротворческих операций, однако в последнее время происходит по-другому. США, Россия и Великобритания больше не отправляют свои войска в больших количествах, но дают опытных военных наставников африканским миротворцам, советников полевым командирам и аналитиков для штабов. Они также оказывают жизненно необходимую финансовую и политическую поддержку. Только США выплачивают четверть миротворческого бюджета.

Однако в последнее время создался информационный разрыв между Советом Безопасности, странами, предоставляющими войска (СПВ) и Департаментом миротворческих операций. Увеличилось количество жалоб на «недостаточное информирование» и подозрений. СПВ особенно жаловались на исключение из процесса принятия решений, напрямую влияющих на их армии. Мне стало ясно, что миротворческому департаменту следует улучшить осведомление по своим стратегиям и возникающим угрозам, чтобы совершенствовать собственный процесс принятия решений. С целью устранить информационные пробелы я предложил членам Совета Безопасности проводить встречи с СПВ как минимум раз в месяц, чтобы делиться с ними планами и реагировать на опасения.

Я много работал над диверсификацией персонала ООН, и миротворческие операции не были исключением. Гендерный вопрос стал одним из моих приоритетов – в частности, соотношение мужчин и женщин среди «голубых касок». Хотя количество женщин среди миротворцев за мой срок на посту генерального секретаря утроилось, мы так и не приблизились к поставленной мной цели в 20 %. В 2018 году женщин среди миротворцев было только 4684 (5 % от общего количества). Только в миссии ООН в Южном Судане (МООНВС) женщины играли значительную роль.

Солдаты и гражданские служащие женского пола – ценный ресурс миротворческих миссий ООН, и в свое правление я обращался к правительствам с запросами на отправку женщин-солдат, полицейских и служащих обеспечения, обладающих соответствующими навыками. Некоторые страны отреагировали на мой запрос, однако они стали исключением, потому что во многих национальных армиях женщины практически не представлены.

В 2007 году Индия отправила первое полностью женское полицейское подразделение в Либерию. Зрелище 125 девушек, марширующих строем в голубых униформах миротворцев, было вдохновляющим примером для страны, где в годы гражданской войны множество женщин стали жертвами насилия. Во время ночного патрулирования подразделение предотвращало сексуальные преступления и помогало восстанавливать безопасность и доверие среди населения. Я считал, что для гражданских лиц важно взаимодействовать с женщинами-миротворцами как примером гендерного равенства. Кроме того, женщинам, да и многим мужчинам, комфортнее было говорить о физическом или сексуальном насилии с женщинами.

Но для меня и многих миротворцев важно было возвести женщин на командные посты. В 2008 году я назначил бывшего постпреда Дании Маргрету Лёй на пост главы Миссии ООН в Либерии (МООНЛ). Эта умеренно опасная миссия с двенадцатитысячным персоналом отвечала за восстановление порядка после двух необыкновенно жестоких гражданских войн. Она также поддерживала переход к мирной жизни, направляя правительству страны экспертов ООН по государственному управлению и правам человека. Посланник Лёй отлично справилась с работой, и в июле 2014 года я перевел ее на пост главы Миссии ООН в Южном Судане, одной из наших самых сложных миротворческих операций.

Сразу за гостевым входом в штаб-квартиру ООН в Нью-Йорке находится красивый зал для медитаций: небольшой, узкий и тихий, с несколькими деревянными скамьями. В центре него, в пятне белого света, лежит слиток железной руды весом шесть тонн. Когда Даг Хаммаршёльд придумал эту комнату, он избрал железо в качестве символа: из него можно ковать мечи или плуги, войну или мир. Когда я нахожусь в этом спартанском помещении, то чувствую, как пульс у меня замедляется, и проникаюсь внутренним спокойствием. Небольшой вестибюль за залом для медитаций – полная его противоположность. Там выставлены экспонаты с разных миротворческих операций ООН, в ходе которых организация понесла наибольшие потери. Оба этих помещения напоминают об опасностях и тяготах, с которыми персонал и войска ООН сталкиваются при выполнении своего долга.

У входа висят два бело-голубых флага ООН. Слева – перепачканный грязью флаг, который развевался над офисом ООН на Гаити до того, как катастрофическое землетрясение разрушило здание, убив 102 сотрудника организации. Разорванный флаг справа некогда висел в Багдаде, где возле здания ООН взорвалась бомба в первые дни войны в Ираке 2003 года. Там же вывешены памятные таблички с именами погибших миротворцев и гражданских служащих ООН и медали в рамках, которыми они были награждены за свой подвиг. С 1949 года более четырех тысяч человек погибло в ходе миротворческих операций – мрачное напоминание о том, что подлинная цена мира значительно превосходит бюджет. (2)

В ходе Корейской войны 1950–1953 годов погибло более сорока тысяч солдат. Как генеральный секретарь я встречался со многими отставными солдатами в Эфиопии и Турции и слушал их личные истории о Корейской войне. Меня глубоко трогало, когда они говорили мне, что ничего не знали про Корею, но шли сражаться под знаменами ООН.

С самого детства запомнились мне турецкие солдаты: они особенно сблизились с корейским народом, и множество людей моего возраста до сих пор помнит знаменитую турецкую народную песню, Üsküdar’a.

Когда я запевал ее во время своих визитов в Турцию в качестве министра иностранных дел и генерального секретаря ООН, люди смеялись в радостном изумлении.

Миротворчество становится все более опасной работой. В 2007 году погибло девяносто миротворцев – это был последний раз, когда жертвы среди представителей ООН измерялись двузначными числами.

Я считаю себя человеком мира, и миротворческие операции ООН казались мне естественным продолжением моей философии. На посту генерального секретаря я сотрудничал с государствами, предоставляющими войска, работая над тем, чтобы солдаты были хорошо экипированы, обучены и законопослушны. Каждая страна берет на себя обязательство предупреждать преступные или аморальные действия своих солдат в чужой стране и при необходимости наказывать их.

Я знал, что единственным способом избежать правонарушений будет внимание всей командной цепочки к жалобам населения – такое же, какое проявляет наш главный офис. Я сообщил Совету Безопасности, что хочу, чтобы ответственность ложилась на все командование: полевые офицеры должны расследовать жалобы, особенно в отношении преступлений против гражданских лиц. Старшим по званию необходимо помнить, что они отвечают за действия своих подчиненных, как и в собственной армии. Однако мер воздействия у нас немного. Пожалуйся вежливо – и ничего не изменится. Сделай строгий выговор, и правительство может вообще отозвать свои войска из миссии. Долгие годы нашим единственным инструментом было порицание.

Каждая страна, предоставляющая войска, заключает так называемое Соглашение о статусе сил (СОФА) с принимающим правительством и ООН, по которому миротворцев могут судить и выносить приговор только по законам их родной страны. Однако здесь возможна масса затруднений: например, что делать, если миротворец заплатил местной жительнице за секс? Если проституция в его стране легальна, то что плохого он совершил? А если она легальна в стране, где все произошло? Что если другая сторона говорит, будто секс был по взаимному согласию? ООН придерживается политики нулевой терпимости к сексуальной эксплуатации и абьюзу, что подразумевает запрет на любые сексуальные контакты.

За долгие годы лишь несколько миротворцев подверглись наказаниям за то, что произошло в ходе миссий. Расследований практически не проводилось, а суды, если до них доходило, были формальными. ООН приходилось требовать, чтобы правительство репатриировало солдата для расследования и, в случае необходимости, суда и наказания. Миротворцев судят в соответствии с их национальными законодательствами, но мало стран относится к этому серьезно. Солдата, даже признанного виновным, обычно оставляют на свободе. Некоторые правительства даже возвращали таких миротворцев назад, для продолжения службы. Этому необходимо было положить конец.

Без собственного трибунала – который, я убежден, обеспечил бы детальное расследование, объективное обвинение и справедливый суд, – мы должны полагаться на то, что правительство воспримет жалобу серьезно. Добиться этого было сложно, но Департамент миротворческих операций укрепил наши позиции. По новым правилам ООН может удерживать оплату батальону, если страна не приложила должных усилий к осуждению солдата, обвиняемого в конкретном преступлении. В 2012 году преступления на сексуальной почве в Центральной Африканской Республике дошли до такой степени, что нам пришлось репатриировать целую бригаду.

Департамент миротворческих операций разработал систему внутренних проверок и более тесного сотрудничества с войсками с целью предотвращения возвратов провинившихся солдат. Он даже отказывал в сотрудничестве подразделениям с плохой историей. Некоторые миротворческие группы показывали недостаточную эффективность в действии и их приходилось отсылать назад. Например, в Демократической Республике Конго целый патруль из африканской страны сдался трем-четырем вооруженным повстанцам, передав им все, что при нем было, включая оружие, форму и транспорт. Я распорядился о репатриации этой группы. Мы не можем мириться с таким поведением. Через несколько месяцев и множество обращений со стороны правительства мы согласились принять большую часть этих войск обратно, но лишь после тщательного инспектирования Департаментом миротворческих операций.

В мой срок на посту генерального секретаря конфликты стали еще более жестокими и разнообразными: большинству миротворческих миссий приходилось сталкиваться с повстанцами и народной милицией, а не с организованными армиями. Это был совсем другой тип конфликта, и он требовал нового подхода.

В начале моего второго срока в Восточном Конго снова начались беспорядки. В апреле 2012 года наемники из мятежной группировки М23 двинулись кровавым маршем по деревням близ границы Конго с Руандой. Идя вперед, армия, поддерживаемая Кигали, становилась многочисленнее, ожесточеннее и мощнее. Она наступала с такой решимостью, что более тысячи конголезских солдат дезертировало, а остальные отказались сражаться. Сначала эта группа, организованная Руандой, состояла из нескольких сотен бывших конголезских солдат, однако вскоре к ней присоединились воинствующие ополченцы и армейские дезертиры, так что она разрослась до пяти тысяч бойцов, вооруженных Кигали и лояльных к нему.

Продвигаясь по Восточному Конго, они оставляли за собой усеянный трупами кровавый след. Я неоднократно выступал с осуждением происходящих там беззаконий, включая похищения, принудительный труд, сексуальное насилие и другие зверства. Совет безопасности ООН и органы защиты прав человека, вместе с отдельными правительствами, требовали от соседних государств прекратить поддержку этой группы. Я постоянно находился на связи с лидерами Конго, Уганды и Руанды, и все они утверждали, что не имеют влияния на повстанцев, но постараются что-то предпринять. Эти звонки выводили меня из себя, и я старался сделать паузу, прежде чем повесить трубку, чтобы мой собеседник не понял, насколько я сердит. Однако я ненавидел наши разговоры. В моих глазах они являлись свидетельством ограниченности средств ООН, а не ее влияния.

Миссия ООН по стабилизации в Демократической Республике Конго (МООНСДРК) была еще одним напоминанием о слабости организации. На пике своей деятельности она была самой многочисленной миротворческой операцией в истории ООН, однако даже восемнадцатитысячная армия не могла обеспечить безопасность разбросанным далеко друг от друга деревням и поселкам, на которые нападало распущенное ополчение. Она поддерживала в лучшем случае проницаемую буферную зону между поселениями, и ополченцы продолжали разорять их.

Спустя два года операции стало ясно, что миротворческие батальоны слишком старательно избегают противостояния, чтобы эффективно отражать даже непосредственные атаки. В стране миссию не одобряли – по сути, ее едва терпели. Государства-члены возмущались тем, что миллиард долларов в год тратится на операцию, которая не устанавливает мир. Страны, предоставляющие войска, тоже опасались отправлять своих солдат на такую опасную службу. Конголезский народ, выражавшийся максимально прямо, жаловался, что ООН расходует заоблачные суммы на войска, которые не защищают местное население. Им нужны экстренная помощь и развитие. Вместо этого, говорили конголезцы, им присылают миротворцев, которые боятся вступить в бой.

К апрелю 2012 года у нас на радарах – в буквальном смысле – возникла новая угроза. Садистское даже по местным стандартам движение 23 мая (М23) состояло из конголезских повстанцев, бойцов из Руанды и гражданских лиц, присоединившихся добровольно или мобилизованных. В него входили сотни человек – воинствующая пехота, не подчиняющаяся никаким законам. Кризисный оперативный центр ООН отслеживал продвижение М23, и руководство миротворцев в Нью-Йорке поддерживало постоянный контакт с командованием МООНСДРК. Мы в реальном времени наблюдали за тем, как ополченцы продвигаются к Гоме. Практически не встречая сопротивления, они прошли город Рутшуру, занимающий важное стратегическое положение, и пошли на юг. Мы знали, что в регионе находятся конголезские солдаты, но они либо смешались с гражданским населением, либо перешли на сторону ополченцев.

Спутниковые снимки и данные наших сотрудников в Конго четко показывали траекторию движения М23: ополчение двигалось к столице провинции Гома, набирая по пути новые силы. Больше миллиона людей находилось в городе и окрестностях, поэтому стрельба повлекла бы за собой огромное количество жертв – как, собственно, на любом театре военных действий в Конго. Все мы были в стрессе, ожидая нового, неслыханного всплеска насилия. Гома пала 20 ноября 2012 года. Международное сообщество с ужасом наблюдало за тем, как банда кровожадных повстанцев, мужчин и мальчишек, с оружием ехала по главному проспекту Гомы, стреляя в воздух, на старых покореженных пикапах и грузовиках.

Конголезский народ, критики ООН и, к сожалению, даже те, кто верил в нашу организацию, возмущались бездействием миротворцев МООНСДРК, которые спокойно стояли в толпе, наблюдая за тем, как М23 торжествует победу. Повстанцы насиловали, пытали, грабили, похищали детей, сжигали целые деревни. Почему ООН не предпринимало никаких действий? Командующие объясняли, что мандат МООНСДРК позволяет им вмешиваться только в случаях непосредственной угрозы, и в тот день у них не было другого выбора, кроме как отложить оружие. Наши военачальники держали нас в курсе событий. А журналисты и правоохранительные организации кричали на весь мир, что ООН предпочла бездействие. И я не мог с ними не согласиться. Миссия оказалась катастрофой.

Восточное Конго стало для ООН не просто провалом, а настоящей трагедией и позором. Почему ООН не сделала ничего для защиты людей от хищников, за одну ночь разграбляющих целые деревни? Их атаки – яростную стрельбу, отчаянные крики, едкий дым и оранжевое пламя горящих домов – невозможно было не заметить даже с расстояния в несколько километров. Сотни тысяч местных мужчин, детей и в первую очередь женщин были изнасилованы или убиты с момента открытия миссии ООН в Конго в 1999 году.

Восточное Конго – гигантский и неуправляемый регион, на котором лежит «проклятие богатства». Огромные запасы минералов, древесины, драгоценных камней, плодородных земель и других природных ресурсов принесли этому краю не процветание, а волны кровавого насилия. Все средства, которые местные власти и национальное правительство получают, расхищаются или тратятся на оружие для солдат, которые постоянно переходят с одной стороны на другую. Сложно сказать, кто выигрывает от неутихающего конфликта, но точно не конголезский народ.

Провинции Киву на границе с Руандой разграбляют и банды, и наемники – в основном, вооружаемые правительством Руанды и Уганды. Эти боевики, нередко мобилизованные еще детьми, – настоящие садисты. Они жгут, режут, насилуют, чтобы освободить землю от поселений и избавиться от свидетелей, хватая все, что попадается под руку, быстро и практически без сопротивления. Критики справедливо задавались вопросом, действительно ли МООНСДРК не может справиться с повстанцами или просто предпочитает этого не делать. Мало кто понимал, что изначальный мандат миссии был ограничен подавлением нападений. Совет Безопасности должен был расширить ее полномочия с целью защиты гражданского населения, иначе ничего бы не изменилось. А ситуацию следовало переломить, и как можно скорее – в этом я был уверен.

Последней каплей стали события января 2013 года, когда МООНСДРК не защитила близлежащую деревню от особенно жестокой атаки. Миротворцы в Конго утверждали, что не помогли обреченным местным жителям, потому что правила не позволяли им вмешиваться самостоятельно – только в поддержку конголезской армии. Те же ограничения не давали миротворцам преследовать отдельных боевиков. ООН широко и ожесточенно критиковали за бездействие МООНСДРК. Это было пятно на репутации организации, и так не могло продолжаться дальше.

После катастрофы в Гоме я созвал экстренное совещание с моими старшими советниками, включая своего заместителя по миротворческим операциям Эрве Ладсу, заместителя по политическим вопросам Джеффри Фельтмана, заместителя по правам человека Ивана Шимоновича, а также Сусану Малькорру и Кима Вон Су, главу и заместителя главы моей администрации. Я был в ярости, и совещание прошло на повышенных тонах. «Спросите кого угодно на Первой авеню, понимают ли они смысл мандата Совета Безопасности по МООНСДРК, – кричал я в тот один из редких случаев, когда мне приходилось повышать голос. – ООН должна делать все возможное для защиты мирного населения, невзирая на мандаты». Я приказал составить проект новых правил, которые позволят миротворцам защищать гражданское население.

Бездействие сил ООН общественность воспринимала как равнодушие и даже трусость. Я так сердился из-за этого, что велел Эрве Ладсу составить проект для представления в Совет Безопасности как можно скорее. Тем временем у меня возникла собственная идея. Я дал Ладсу распоряжение набросать план создания внутри МООНСДРК небольшого подразделения, уполномоченного наносить превентивные удары. Мы знали личности наиболее опасных повстанцев и членов их группировок, однако по нынешнему мандату миротворцы не могли арестовать их, основываясь на своих подозрениях. Я считал, что чинимые ими зверства – достаточная причина для превентивной поимки, пусть даже ценой жертв. Я хотел, чтобы такая бригада оперативного вмешательства (БОВ) была хорошо обученной и имела разрешение наносить точечные превентивные удары по известным боевикам – это было революционной тактикой для миротворческих операций.

Члены ООН сформировали миротворческий контингент семьдесят лет назад, вменив ему в обязанность надзор за соблюдением всеми сторонами конфликта условий мирного плана, на который они предварительно соглашались. По мере того как миротворческие операции становились все более опасными, к миротворческому контингенту добавлялись бронированные транспортные средства для перевозки сотрудников и даже боевые вертолеты. Но до сих пор у «голубых касок» была лишь задача предупреждать и защищать, а не идти в нападение. Создание БОВ требовало выхода за рамки прежних миротворческих операций и согласия на решительные шаги с целью расширения их полномочий. БОВ заставила страны по-новому взглянуть на международное миротворчество.

Как я и ожидал, у членов Совета Безопасности появились опасения. Гватемала и Великобритания сначала выразили недовольство такими неортодоксальными миротворческими тактиками; по их мнению, превентивные удары могли привести к нарушениям прав человека. Другие предупреждали, что атаки подорвут представления о непредвзятости ООН. Однако все признавали, что что-то нужно делать. Два месяца спустя, 28 марта 2013 года, Совет Безопасности преодолел разногласия между странами и создал бригаду оперативного вмешательства в составе трехсот человек для «нейтрализации и разоружения» известных боевиков. (3)

Триста солдат БОВ из Танзании, Южной Африки и Малави прибыли в Восточное Конго той весной и поначалу неплохо справлялись со сравнительно небольшими беспорядками. Командовал БОВ танзанийский генерал Джеймс Алоизи Мвакиболва. В конце октября БОВ и конголезская армия подступили к позициям ополченцев в Северной Киву с юга, запада и севера, изгнав тысячи боевиков М23 за восточные границы, в Руанду и Уганду. Потребовалось всего четыре дня, чтобы окружить оставшихся мятежников и вынудить их сесть за стол переговоров. Однако даже БОВ постепенно утратила стремление сражаться и отказалась вступать в бои с ополченцами, заразившись, очевидно, настроениями, царящими внутри МООНСДРК.

Я уверен, что БОВ предупредила нападения на гражданское население, и я глубоко разочарован тем, что государства-члены предпочли не присылать дополнительные войска. Еще больше я разочарован теми членами Совета Безопасности, которые отказались от применения проактивных тактик в других миссиях.