Текст книги "Объединение наций в разделенном мире. Трудный путь к консенсусу"

Президент США Барак Обама придал миротворчеству новый импульс, когда в сентябре 2015 года созвал саммит лидеров стран, оказывающих миротворческим операциям ООН основную финансовую поддержку и предоставляющих свои войска. Президенту Обаме и его команде удалось мобилизовать шестьдесят одну страну, набрав сорок тысяч новых военных, нарастив количество инструкторов и экспертов логистики, а также воздушных транспортных средств и медицинского оборудования. Все это бесценные ресурсы.

На саммите, проходившем в рамках дебатов Генеральной Ассамблеи 2015 года, я признал, что наши миротворцы – их сыны и дочери – теперь действуют в совершенно других условиях. «Ситуации, в которых оказываются наши миротворцы, опасны, а их задачи умножаются, поскольку мы боремся с экстремистами, криминальными группировками и другими силами, не уважающими ни международное гуманитарное право, ни права человека», – сказал я руководителям стран. США заявили, что будут наращивать техническую и логистическую поддержку, включая воздушные и водные транспортные средства и инженерные мощности, а также выделять миллионы долларов на обучение гражданской полиции и обнаружение самодельных взрывных устройств (СВУ).

«Слишком маленькое число государств несет непропорционально большую нагрузку по предоставлению войск, что недопустимо», – сказал президент Обама, подразумевая в том числе слабое участие собственной страны в миротворческих операциях. Однако аплодисментами был награжден президент Си Цзиньпин, когда обещал выделить от Китая восемь тысяч отлично обученных солдат, готовых немедленно приступить к действию. Большинство из них обладали и «дополнительной» квалификацией – в сфере медицины, логистики и инженерии, – необходимой для любой миссии. Пекин также обязался выделить за следующее десятилетие 1 млрд долларов; часть из этих денег пошла впоследствии на обучение африканских миротворцев. Я был в полном восторге. Китай располагает самой большой в мире армией, численностью более миллиона солдат, и его поддержка миротворческих операций открывала широкие перспективы.

Тот саммит был кратким, но я понимал, что он знаменует новую эру для стран-членов, подтвердивших свою приверженность коллективной безопасности. Он устанавливал связь между миром, правами человека и развитием. Десятки стран выразили в тот день решимость участвовать в миротворческих операциях. Вовлеченность в миссии ООН процветающих государств с их мощной финансовой поддержкой обеспечивало быстрое развертывание специализированных сил, а инвестиции в обучение и логистику вели к долгосрочным преимуществам. Кроме того, развивающиеся страны согласились предоставлять больше солдат для операций ООН. Это был знаменательный день для ООН.

Миротворческие операции ООН в последние годы стали еще более опасными. Нападения на «голубые каски» учащаются с расширением миссий и повышением их эффективности. Потоки дешевого оружия возбуждают аппетиты агрессоров, от армий до инсургентов. За последние пятнадцать лет на арену повстанческой борьбы вышли или вторглись религиозные экстремисты в Мали, организованная преступность в Южном Судане, криминальные банды на Гаити и контрабандисты в Конго – в числе многих других. Они и другие «скверные персонажи» не признают никакой власти и не испытывают никакого сочувствия к безоружным мирным жителям, которых убивают. Эти группировки никогда не идут на переговоры, не выплачивают репараций своим жертвам и не подчиняются цепочке командования. А самое страшное, что они редко терпят поражение. Когда военные действия перестают приносить им прибыль, они просто «растворяются» среди населения, возвращаясь в те же деревни, которые терроризировали, или уходят за границу для перегруппировки.

В регионах, где царит нищета и отсутствует социальная структура, присоединиться к повстанцам – все равно что найти себе работу. У таких людей есть пища, товарищи и общая цель. Пока они приносят прибыль, например, расчищая земли, пригодные для сельского хозяйства, то могут брать все, что пожелают: урожай, деньги или дочерей.

Политическая воля определяет численность, национальную принадлежность и характер действий «голубых касок» в зоне конфликта. Она же главный фактор, задающий степень опасности операции ООН. Без всемерной поддержки принимающей стороны миротворцы действуют вполсилы. И, честно говоря, я не знаю, как с этим бороться.

Я был удивлен и разочарован, когда некоторые из наших самых надежных стран, предоставляющих войска, стали требовать особого отношения в обмен на выделение солдат, особенно для наиболее опасных миссий. Меня шокировали попытки государств, вне зависимости от степени их участия в операциях, претендовать на высшие военные посты, используя свой вклад в дело как инструмент влияния. Одно африканское государство намекнуло, что сократит поддержку, если выдвинутый им генерал не получит командной должности. Азиатская страна претендовала на место в Совете Безопасности, а президент Дональд Трамп пошел еще дальше, заявив в 2017 году, что урежет вклад в миротворческие операции и бюджет ООН, если государства-члены не поддержат американские приоритеты.

Некоторые страны не хотят, чтобы их войска отправляли на опасные миссии. Другие соглашаются на Дарфур и Южный Судан, но с условием, что их военные не участвуют в пешем патрулировании. Некоторые говорят: «Хорошо, мы сделаем это, но хотим гарантий, что наши войска не пробудут в стране дольше года». Одно правительство хотело доплаты за каждого солдата, подвергающегося опасности. Эти вопросы стали еще острее с созданием гибридных миссий, в которых региональные группы стремятся к большей степени контроля. Как проводить миротворческие операции в подобных условиях?

Я разочарован в правительствах, которые пытались выдвигать требования в обмен на исполнение своего суверенного долга как членов ООН. Она открыто заявляет о своей приверженности коллективному поддержанию мира и безопасности. Как эти правительства объяснят свои требования семьям, выживание которых зависит от «голубых касок»? В любом случае Секретариат мало что может сделать для этих стран. Только Совет Безопасности решает, когда и как будет пересматривать вопросы членства, а Генеральная Ассамблея определяет отчисления в миротворческий бюджет пропорционально валовому внутреннему продукту. Без политической воли стран-членов ООН мало что может сделать для обеспечения безопасности миссий.

Какое будущее ждет миротворческие операции ООН, когда стольким странам недостает политической воли к участию в них? Такие миссии со временем становятся масштабнее, сложнее и многочисленней. Это ложится тяжелым грузом на страны-члены. Если ООН собирается и дальше защищать мирных жителей от насилия, следует возродить политическую волю – осознать неотложность поставленных задач и возобновить курс на сотрудничество. После приостановки боев специальные политические миссии могут консультировать правительства по вопросам прав человека, законотворчеству и восстановлению разрушенного социума.

Недавние экономические потрясения и пандемии, распространяющиеся со скоростью звука, доказали, что «солидарность в наших общих интересах», как выразился генеральный секретарь Гуттериш. Мне интересно, сколько правительств и народов по-прежнему не видят связи между их собственными рисками и ответственностью. Боюсь, они упускают из виду краеугольный принцип ООН: все народы связаны между собой и несут моральную ответственность за прекращение конфликтов, обмен достижениями и инвестирование в равенство и соблюдение прав человека – на всей планете.

Все страны заинтересованы в общей справедливости. Если бы ООН раньше позволили вмешаться в ход гражданской войны в Сирии, думаю, Европа не переживала бы сейчас кризис в связи с притоком беженцев. В двадцать первом веке «где-то там» стало гораздо ближе, чем раньше.

Глава 9
Судан
Военные преступники, беженцы и корова по кличке Пан Ги Муууу

Ни один конфликт не привлекал такого внимания мировой общественности, как продолжавшиеся четыре года кровавые атаки президента Омара аль-Башира на безоружное мирное население в Дарфуре. Одни устраивали марши мира, другие требовали военного вмешательства. Считалось, что конфликт этнический и религиозный, я же полагал, что он вызван конкуренцией за природные ресурсы. После двух десятилетий постоянных засух большая часть Судана превратилась в пустыню. А земли, пригодные для сельского хозяйства, остались в Дарфуре, на западной границе Судана.

Президент аль-Башир – нетерпеливый человек и жестокий лидер, редко идущий на соглашение даже по очевидным пунктам и отказывающийся признавать факты уничтожения собственного народа. Всю жизнь проработав дипломатом, я признаю ценность переговоров и компромиссов, но иногда просто не могу вести себя дипломатично. Это касается в первую очередь отношений с суданским президентом Омаром аль-Баширом и зверств, чинимых его правительством в Дарфуре.

Впервые мы встретились в кулуарах саммита Африканского союза в январе 2007 года, когда обсуждалась доставка грузов для новой миротворческой миссии в Дарфуре, которую Хартум стремился задерживать до бесконечности. Совещание началось напряженно и быстро свелось к потоку слов аль-Башира, который перешел на крик, явно красуясь перед своими министрами – обороны и иностранных дел, – сидевшими на другом конце стола. «Дарфурцы – террористы, – утверждал он, – а мятежники в Южном Судане – просто банда грабителей, отнимающих у Судана нефтяные месторождения». Я был до того потрясен, что лишился дара речи и мог только слушать, пока аль-Башир возмущался нарастающим давлением со стороны международного сообщества, включая санкции Совета Безопасности и возможные преследования Международного уголовного суда. Я всего двадцать девять дней назад занял пост генерального секретаря и был сбит с толку. Тем не менее сохранил хладнокровие, натянуто улыбнулся и не потерял лица.

Я был зол на президента аль-Башира и разочарован в самом себе. Совещание никак не приблизило развертывание контингента миротворцев в Дарфуре, где суданские солдаты и финансируемые правительством мусульмано-арабские ополченцы – включая самых опасных, конных джанджавидов – продолжали похищать, насиловать, убивать и жечь чернокожих христиан. В тот вечер я один пошел переговорить с президентом аль-Баширом в его люксе в отеле «Шератон» в Аддис-Абебе, лучшем в Эфиопии, и между нами состоялась на удивление дружественная беседа. Усиление небольшой миссии Африканского союза миротворцами ООН провоцировало ожесточенные споры между ООН и Суданом вот уже четыре года, однако аль-Башир пригласил меня к себе в гостиную и в отсутствие зрителей, перед которыми приходилось бы играть роль, мы продуктивно побеседовали о доставке вертолетов и другой техники, необходимой для развертывания миротворцев.

Так называемый технический пакет – включая медицинское оборудование, пулеметы для вертолетов и другое оружие – жизненно необходим для осуществления любой миротворческой деятельности, в которой потенциально возможны серьезные столкновения и жертвы. Департамент миротворческих операций ожидал, что это будет наша самая опасная миссия. Президент Судана вроде бы одобрил или, по крайней мере, обещал обдумать, доставку технического пакета. Идя по холлу «Шератона» к себе в номер, я пытался разобраться в ходе его мыслей. В тот вечер президент аль-Башир вел себя вполне разумно, но я сомневался, что он сдастся так просто. Я знал, что он старается выиграть время.

Я сделал кризис в Дарфуре одним из своих приоритетов и был решительно настроен добиться прогресса в данном вопросе. Ничего не изменится без нашего вмешательства. Совет Безопасности с 2003 года пытался принять резолюцию, позволяющую развертывание миротворцев в Дарфуре. В 2004 года аль-Башир впустил туда небольшую миссию Африканского Союза, зная, что у нее наверняка не хватит солдат, чтобы помешать его цели по опустошению сельскохозяйственных земель дарфурцев. С 2003 по 2007 годы атаки с земли и воздуха, а также голод и инфекционные заболевания унесли жизни трехсот тысяч местных жителей. К середине 2007 года, после нескольких месяцев моего пребывания на посту генерального секретаря, ООН оценивала количество беженцев с той территории в 2,5 млн человек; около пяти миллионов полностью зависели от иностранной продовольственной помощи. В то же время сотни тысяч беженцев переходили неофициальные границы с Чадом и Центрально-Африканской Республикой – это был отчаянный и неуправляемый поток, который вскоре вызвал необходимость учреждения там миротворческих миссий.

Постпред Судана в ООН Абдальмахмуд Абдальхалим Мохамад вскоре направил мне письмо, информируя, что Хартум выпустит технический пакет, очевидно, уступая давлению, и примет соединенную миссию ООН и Африканского союза в Дарфуре (ЮНАМИД). Послание не подразумевало двойного толкования, но я был уверен, что президент аль-Башир не собирается принимать боевые вертолеты, которым предстояло контролировать воздушное пространство над Дарфуром. Он знал, что, затягивая их доставку, он «поставит на паузу» всю миротворческую операцию. Это могло продолжаться вечно.

На саммите Африканского союза следующим утром я уведомил лидеров ключевых государств о том, что президент аль-Башир смягчил сопротивление. Я выбрал нескольких президентов и премьер-министров, чьи правительства имели некоторое влияние на Хартум в сфере бизнеса или политики. Я не хотел ставить его в безвыходное положение, заявляя прессе о том, что мы достигли соглашения, но собирался дать ему понять, что влиятельные персоны заинтересованы в исходе дела и что они следят за ним. ЮНАМИД являлась громадной миротворческой операцией с бюджетом в 1,5 млрд долларов и проходила в условиях крайней затрудненности, трений и проволочек, так что поглотила большую часть моего первого года на посту генерального секретаря. (1)

Однако я не мог позволить себе роскошь сосредоточиться лишь на одном конфликте. В мой первый год работы ООН запустила пять новых специальных политических миссий и миротворческих операций, включая Суданскую. Политические миссии сфокусированы на государственном управлении и разрешении конфликтов в целях поддержки мирного процесса до, во время и после конфликта. Эти гражданские миссии – одни из самых опасных в системе ООН. Миссия ООН в Непале (МООНН) была основана 23 января 2007 года с целью надзора за процессом разоружения маоистских повстанцев, которые десять лет боролись с правительством. (2) Канцелярия специального координатора ООН по Ливану (ЮНСКОЛ) согласовывает множество программ, проводимых там ООН. (3) Я также учредил Региональный центр ООН по превентивной дипломатии для Центральной Азии (РЦПДЦА) – долговременную миссию для проведения предупреждающей дипломатии в пяти центральноазиатских странах и для содействия операциям ООН в Афганистане. В сентябре Совет Безопасности учредил МИНУРКАТ (Миссию ООН в Центральноафриканской республике и Чаде) – небольшую миссию по помощи этим странам в расселении более 230 000 беженцев из Дарфура. (4)

Миссии, связанные с Суданом, отнимали беспрецедентное количество времени, людских ресурсов и денег за весь срок моих полномочий. Цена миротворческих операций выросла до 7 млрд долларов в 2007 финансовом году по сравнению с рекордными на тот момент 5 млрд долларов годом ранее. Я считаю, эти деньги были инвестированы правильно. Политические миссии могут предупреждать или сдерживать конфликты, совершенствуя управление и решая вопросы нарушения прав человека. Гражданские миссии опасны, но очень важны. Гораздо легче и дешевле предупреждать вооруженные столкновения, чем пытаться подавить их, как мы видели в Сирии и других зонах конфликтов.

Однако трагедия в Дарфуре оставалась вверху моего списка проблем, требующих решения. Суданское правительство продолжало чинить беззакония, нападая на мирных жителей с воздуха с применением военных вертолетов и на земле, отправляя к ним джанджавидов и других ополченцев. Всех их финансировал и вооружал Хартум с целью сеять террор на дарфурских землях. В следующие годы правительство аль-Башира повторяло нападения на преимущественно негроидное население юга Судана. Как и в Дарфуре, война шла между арабами и чернокожими африканцами. В Дарфуре были плодородные земли, в Южном Судане – нефть. Я не надеялся, что на южном фронте борьба будет менее ожесточенной.

Несмотря на установленное в 2005 году Советом Безопасности эмбарго на поставки вооружений, зверства в Дарфуре приобрели гигантский размах. В результате кризис привлек внимание множества людей, обычно не замечающих событий в таких отдаленных регионах с малым стратегическим значением. В июне 2005 года президент Джордж У. Буш, действуя «через голову» ООН и собственной администрации, назвал конфликт в Дарфуре геноцидом – редко употребляемым термином, который со времен Второй Мировой войны подразумевает военное вмешательство.

Однако переговоры с Африканским союзом проходили тяжело. В конце концов удалось договориться о том, что он предоставит большую часть контингента и приложит политические усилия, а ООН сохранит за собой командование военной операцией и контроль над ней, будет финансировать ее из своих миротворческих фондов и предоставлять техническую поддержку. Миссия была направлена в первую очередь на защиту мирного населения, облегчение доставки гуманитарной помощи и разрешение конфликта. Миротворческая операция Африканского союза с использованием семитысячной армии уже велась, однако этого было недостаточно, чтобы отражать воздушные бомбардировки и нападения ополченцев, вооружаемых Хартумом.

31 июня 2007 года Совет Безопасности наконец учредил ЮНАМИД – на пике деятельности самую крупную миротворческую миссию в истории ООН. Не было и речи о том, что ООН станет проводить ее в одиночку. Африканский союз являлся сильным партнером, в котором мы нуждались – с военной и политической точки зрения. Я знал, что аль-Башир будет яростно сопротивляться вмешательству ООН, организации, которую считает «фиговым листком» Запада, однако не сможет игнорировать давление десятков африканских лидеров.

Бюджет миссии составлял от 1,5 млрд до более 120 млн долларов ежемесячно, а ее персонал – двадцать шесть тысяч военных и гражданских лиц. ЮНАМИД повысила общее количество «голубых касок» почти на треть (с 89 400 до 127 000), однако и этого было недостаточно, чтобы контролировать территорию размером с Германию. Эта миссия стала и одной из самых трудных: в Дарфуре практически отсутствовали асфальтированные дороги, условия жизни были самыми примитивными, бои охватывали громадные территории, а контролируемые государством вооруженные силы и повстанцы оказывали миротворцам яростное сопротивление. Кроме того, мы знали, что преодолеть это противостояние будет легче, чем добиться подлинной поддержки операции со стороны Хартума. Такой диктатор, как аль-Башир, будет «соглашаться» на миротворческую миссию, одновременно разными способами препятствуя ее развертыванию: затягивать выдачу виз, отказывать в предоставлении участков для баз, накладывать ограничения на перемещения, противодействовать перевозке грузов через границу и импорту базовых технических компонентов.

16 января 2007 года, на второй неделе в должности генерального секретаря, я отправился в Вашингтон для традиционного первого визита в Белый Дом. Это обычная дань вежливости, и на встрече затрагивается, как правило, целый ряд тем. Однако в этот раз президент Буш сосредоточился на Судане. «Я начинаю уставать от того, что все винят меня», – сказал он. Он напомнил мне, что уже называл кризис в Судане геноцидом и что США вносят самый большой денежный вклад в финансирование гуманитарных операций. Он был недоволен тем, что аль-Баширу было позволено диктовать условия. «Будь моя воля, я отправил бы туда войска, – заявил президент, – но я не могу».

– Дарфур будет моим приоритетом, – заверил я его.

– Если ситуация не изменится, мы перейдем к Плану Б, который не является военным, – ответил президент Буш, – но если «бойня» продолжится, то усилится и давление на США.

Я предположил, что План Б подразумевает экономические санкции и ограничения перемещений.

– Дайте президенту аль-Баширу ясно понять, что с ним будут обращаться, как с военным преступником, если он продолжит кампанию в Дарфуре, – добавил президент Буш с гораздо большей страстью, чем в остальное время разговора. Он был зол. Очень зол.

Зверства в Дарфуре побудили к действию американские правозащитные и религиозные организации. Они собирали деньги для гуманитарной поддержки, приглашали знаменитостей участвовать в кампании по привлечению внимания к проблеме, требовали вмешательства правительства и всестороннего давления. Невообразимые преследования и их последствия подталкивали людей к активным действиям. Я знал, что Дарфур – один из важных вопросов Запада, и когда мы с моей командой покидали Белый Дом, то все согласились, что важно было заручиться такой мощной поддержкой в адрес мандата ООН. Госдепартамент и Конгресс постоянно стимулировали нас – если не сказать давили на нас – в вопросах проведения операции ЮНАМИД.

Вскоре после той встречи я переговорил с Верховным представителем Евросоюза по иностранным делам Хавьером Соланой и бывшим президентом Мали Альфа Умаром Конаре, председателем комиссии Африканского союза. Они тоже настаивали на скорейшей отправке миротворцев в Дарфур. Я использовал все кнуты и пряники, имевшиеся в моем распоряжении, чтобы ускорить этот процесс.

Критика тревожила меня не меньше, чем ложные обвинения в том, что аль-Башир диктовал условия в ЮНАМИД в 2007 году или в Миссии ООН в Южном Судане (МООНЮС) в 2011 году. (5) Когда Совет Безопасности учреждает миротворческую миссию, подразумевается – если не считается обязательным, – что ООН заручилась согласием принимающей страны. Без него развернуть операцию практически невозможно. Но у диктатора есть масса способов препятствовать миротворческой миссии, которую он «одобрил», и все вполне правомочные. Я тоже был зол. Очень зол.