Текст книги "Объединение наций в разделенном мире. Трудный путь к консенсусу"

Я уже готовился приступать к самой масштабной реформе за всю историю организации. Предыдущие касались только симптомов, а не причин нашей текущей ситуации. Нам надо было переформировать свои институционные, финансовые, интеллектуальные и человеческие ресурсы, не боясь их все перетряхнуть. Это была громадная задача, особенно с учетом того, что многие инновации переплетались между собой и их следовало внедрять одновременно. Такую работу можно было сравнить с покраской корабля среди бурного моря.

Прежде всего нам требовалось отделить реформу ООН от категорического требования США сократить бюджет. Страна, предоставившая нам штаб-квартиру, самый крупный спонсор и самый ожесточенный критик, требовала реформ. От них зависело, будет ли ООН и дальше получать доллары налогоплательщиков, и даже останутся ли США членом организации. Слово на «р» вызывало у государств-членов раздражение и злость – некоторые в знак протеста устраивали обструкцию мерам по сокращению бюджета.

Я понимал, что вопрос гораздо тоньше, чем просто сокращение расходов на определенную сумму. Нам требовалось больше извлекать их своего персонала и ресурсов, которыми мы уже располагали, и делать это эффективнее. Пришло время тотальной переоценки. «Мы проводим реформу не для того, чтобы понравиться другим, а потому, что ценим идеалы организации», – заявил я, начиная свой второй срок в июне 2011 года. «Мы проводим реформу, потому что верим в будущее».

Когда я занял пост генерального секретаря в январе 2007 года, организация все еще оправлялась после скандала с программой «Нефть в обмен на продовольствие». Многие западные страны – в первую очередь США – возмущались тем, что представительство ООН, надзиравшее за продажей Ираком нефти, допустило, чтобы приспешники Саддама завладели миллиардами долларов, которые предназначались для гуманитарной помощи иракским семьям, оказавшимся в нищете из-за санкций Совета Безопасности.

В 2004 году Кофи Аннан убедил Пола Волкера, уважаемого бывшего президента Федерального резервного банка США, возглавить комиссию по расследованию этого скандала. Я уважал его выбор. Волкер, легенда американской экономики, должен был провести тщательное и объективное изучение всех обстоятельств дела. Оно продолжалось более года, и по его результатам был опубликован отчет в пятидесяти пяти увесистых томах, с полным перечнем иракских нефтяных продаж и покупок, контрактов, подписанных с коррумпированным бизнесом, и даже чеков, оставшихся после расточительных походов высших представителей режима по дорогим магазинам. Немногие вышли сухими из воды – большинство или принимало спорные решения, или закрывало глаза, когда следовало задать правомочные вопросы. Этот эпизод напомнил критикам, почему они не доверяют ООН, и потряс наших сторонников, которые не понимали, как Секретариат, Совет Безопасности и офис по надзору за санкциями против Ирака могли упустить столько признаков недобросовестности и неправильного распределения ресурсов. Когда в начале 2000 года разгорелся скандал, я сам наблюдал за его ходом из Кореи, изумляясь этому очевидному провалу ООН.

По опыту я знал, что первым шагом в реформировании ООН должно стать выстраивание культуры прозрачности и справедливости. Я собирался сделать ООН организацией, заслуживающей доверия персонала, государств-членов, партнеров и общественности. ООН снова должна была стать в глазах народов мира и их правительств позитивной силой, улучшающей жизни и устанавливающей мир. Такое доверие необходимо для безопасности нашего персонала по всей планете, оно повышает наш статус и обеспечивает поддержку государств-членов.

Одной из первых мер, предпринятых мной на посту генерального секретаря, стало требование ко всем старшим сотрудникам ООН – это около 250 человек в ранге заместителя генерального секретаря и помощника генерального секретаря – заполнить финансовую декларацию, которая будет опубликована в открытых источниках. Я сам подал пример, заявив репортерам 14 декабря 2006 года – за две недели до вступления в должность, – что тоже задекларирую все свои доходы. Пять недель спустя я это сделал. (1) Одна конфуцианская мудрость показалась мне особенно подходящей к тому моменту: «Чтобы привести в порядок мир, надо привести в порядок страну; чтобы привести в порядок страну, надо привести в порядок семью; чтобы привести в порядок семью, надо обратить внимание на личную жизнь – навести порядок в собственном сердце».

Финансовая прозрачность встретила большое сопротивление среди сотрудников ООН, включая некоторых представителей моей администрации. На это имелась масса причин. Один чиновник не хотел оглашать свои доходы из-за предстоящего развода. Другой боялся, что его дальние родственники начнут требовать денег, если узнают, что они у него есть. Женщина-сотрудница сказала, что с удовольствием задекларировала бы все доходы перед Секретариатом, но у нее в стране женщины по закону не имеют права владеть имуществом. Голландец, умиравший от рака, просил сделать для него исключение. Я рассмотрел все эти заявления в индивидуальном порядке и действительно сделал несколько исключений. В конце концов мне удалось убедить практически весь старший персонал оформить финансовые декларации, но большинство из них остались конфиденциальными.

ООН ничего не добилась бы без мотивированного и преданного персонала. Однако стать сотрудниками организации было нелегко, и к отдельным людям проявлялась вопиющая несправедливость. Изучая систему управления ООН, я с изумлением открыл для себя, что в ней действует одиннадцать рабочих кодексов. Получалось, что очень часто двое сотрудников получают разные зарплаты за одну и ту же работу. Система была запутанной, и это многих деморализовало. Ушло несколько лет на то, чтобы моя команда реорганизовала систему контрактов, сведя их к трем основным типам, и максимально уравняла зарплаты. В анналах реформ ООН это стало грандиозной победой.

Я также сделал упор на мобильность, которую считал необходимой для здорового функционирования и нашей, и любой другой организации. Множество сотрудников, особенно в штаб-квартирах, выполняли одну и ту же работу по десять, а то и двадцать лет. Некоторые становились пассивными, не привнося свежих идей в свою работу. Многие нуждались в стимуляции, и я решил, что труд в регионах их подбодрит. В то же время мы теряли отличных работников, потому что существующая система не позволяла им продвинуться со сложных и опасных постов в местных представительствах. Многие преданные сотрудники заслуживали перевода в штаб-квартиры, чтобы свободно ходить по улицам и наслаждаться окружающей обстановкой. На собеседованиях многие жаловались, что хотели бы жить со своими семьями, пустить корни. Как я и ожидал, инициатива с мобильностью оказалась более популярной в полевых офисах, а не в штаб-квартирах. Немногие были готовы покинуть Манхэттен, Женеву или Вену, и нам так и не удалось добиться ротации персонала, чтобы увидеть отдачу, на которую я рассчитывал. Государства-члены тоже настороженно отнеслись к моему проекту. Некоторые страны расценивали присутствие своих граждан в штаб-квартирах как объект национальной гордости, а нередко и как потенциальный источник инсайдерской информации. Они не хотели лишаться этого преимущества.

Я с недовольством вспоминаю те бесконечные совещания, которые проводил с постпредами ООН и персоналом по всему миру. Мое предложение сначала не получило должной поддержки, потому что сотрудники организации не хотели терять своих привилегий. Однажды на собрании всех постпредов ООН я обратился к ним: «Вы находитесь здесь в рамках ротации, соблюдаемой вашими правительствами. Никто не может постоянно быть на одном и том же посту. Я хочу, чтобы у всех сотрудников ООН были равные возможности, чтобы они учились и получали различный опыт. Если служащий слишком долго остается на одном посту, это не только лишает возможностей остальной персонал, но и приводит к тому, что люди начинают относиться к своей работе без должного рвения».

Потребовалось семь лет, чтобы преодолеть сопротивление профсоюзов и добиться принятия Генеральной Ассамблеей резолюции в пользу мобильности. (2) Не знаю, какой эффект она бы имела, если бы она вступила в силу раньше, во время моего срока; однако принятая в самом его конце она мало поколебала систему. Как только я ушел из ООН, мой преемник, Антонио Гутерриш, решил не имплементировать ее. Многие сотрудники ООН приложили руку к тому, чтобы убедить его, что ротация персонала не в интересах организации. В большинстве министерств иностранных дел поочередное пребывание сотрудников в какой-либо должности имеет место, и хорошо бы ООН последовать их примеру.

В стремлении к справедливости в июне 2009 года моя администрация предоставила персоналу возможность подавать жалобы на организацию или ее руководство. Я как генеральный секретарь являлся ответчиком по всем делам, рассматриваемым внутренним и апелляционным трибуналами ООН. Нам требовалась система внутренней юстиции – в частности потому, что ООН с ее уникальным международным статусом не может передавать свои дела в национальные суды. Я сотрудничал с юридическим департаментом над разработкой механизмов защиты истцов и дисциплинарных мер в отношении сотрудников, нарушивших условия контракта или утративших доверие.

ООН далеко не так эффективна, как могла бы быть. Она теряет миллионы долларов из-за дублирования рабочих обязанностей, разрозненных поставок и двойного учета. Несмотря на свою репутацию, система ООН в действительности не столько раздута, сколько дезорганизована. Изучая протоколы собраний перед вступлением в должность, я знал, что организации придется интегрировать десятки систем, которые уже категорически устарели. Избыточные усилия и принимаемые в последнюю минуту меры стоили организации миллионов долларов.

В 2008 году персонал ООН в сотрудничестве со сторонним подрядчиком начал разработку системы «Умоджа» для компьютерного учета и контроля деятельности организации. «Умоджа» – на суахили «единство» – автоматизирует выплаты и закупки, бюджетирование, расходы на командировки и прочее, а также улучшает координирование между тридцатью тысячами сотрудников в сотнях офисов. Когда в ноябре 2015 года началось внедрение системы, мы были уверены, что «Умоджа» сделает нашу организацию более современной, гибкой и эффективной. И я до сих пор в этом не сомневаюсь. К сожалению, мы потратили 400 млн долларов на программу, не обучив предварительно сотрудников, что привело к задержкам и общему недовольству персонала ООН. Неудобная в использовании и подверженная сбоям, система вызывала недоверие и приводила к путанице. Я делал все возможное, чтобы добиться для нее поддержки.

Из всех несовершенств в системе ООН невозможность модернизировать членство в Совете Безопасности является, на мой взгляд, самой вредоносной. Государства-члены ООН избирают десять представителей в совет, но они не равны его постоянным членам. США, Великобритания, Франция, Россия и Китай (П5) принимают большинство решений между собой, и каждая из этих стран может наложить вето на любое решение Совета по любым причинам. Такая неограниченная власть настолько подорвала доверие к Совету Безопасности, что многие страны неоднократно отвергали его критику как необоснованную.

Здесь есть две проблемы, и ни одна из них не решится сама собой. Во-первых, возмутительно, когда правительство накладывает вето на резолюцию из соображений внутренней или внешней политики, без учета ее ценности для международного мира и безопасности. Некоторые страны таким образом получают разрешение свободно нарушать международное законодательство, а диктаторам, имеющих союзников среди П5, позволяется пренебрегать правами человека. Имелась ли приемлемая причина для наложения Китаем и Россией вето на меры, предложенные Советом, в первые дни сирийского конфликта? Обе страны просто поддерживали президента Сирии Асада в жестокой прокси-войне с Западом.

Вторая проблема – то, что состав Совета Безопасности ООН (П5) отражает распределение мировых сил, каким оно было в 1945 году, а не сейчас. Множество стран недовольно тем, что у арабских, латиноамериканских и африканских государств до сих пор нет постоянного места в Совете, и такой разрыв влияет на их заинтересованность в сотрудничестве. Это вряд ли когда-нибудь изменится. Для начала все участники G5 должны согласиться расширить членство, а затем выбрать, какие страны принять. Пять государств, сидящих за столом в виде подковы, всегда будут накладывать вето на любые предложения, ослабляющие их влияние. Тем временем остальные народы так и будут вынуждены выбирать, каким странам представлять в Совете интересы их региона. Я знаю, что моим преемникам придется и дальше бороться за компромиссы между G5 и остальными государствами-членами, и я сразу понимал, что за свой срок ничего не смогу изменить. Несмотря на частую критику с моей стороны, Устав ООН не дает генеральному секретарю власти в данном вопросе.

ООН всегда действует в опасных условиях. Те, кто занимается беженцами в гуманитарных или миротворческих операциях, находятся на переднем фронте борьбы с чрезвычайными ситуациями. Их работа может быть грязной, напряженной, полной стрессов, утомительной, волнующей и приносящей удовлетворение, иногда всё это и сразу. Сегодня бело-голубой флаг ООН – это, скорее, мишень, чем щит. Нам следовало это понять в Бангладеш, когда исламские террористы подорвали грузовик на въезде в наше представительство в пригороде столицы 19 августа 2003 года. При взрыве в отеле «Канал» погибло двадцать два человека, включая специального представителя по Ираку Сержиу Виейра ди Меллу, проверенного в боях бразильского дипломата и героя гуманитарного сообщества.

Специальный представитель Виейра ди Меллу принял решение отказаться от защиты нашего представительства, предложенной временным коалиционным правительством. Он посчитал, что эта мера нарушит нейтралитет ООН и помешает многим иракцам посещать представительство. Это стало трагической ошибкой ветерана дипломатии, занимавшего множество опасных постов за свою звездную тридцатичетырехлетнюю карьеру. Его смерть стала тяжелой утратой для ООН и народа Ирака. Вся организация погрузилась в траур после этого теракта – самого смертоносного в истории ООН. Я восхищался Виейрой ди Меллу и был потрясен атакой террористов.

Генеральный секретарь Кофи Аннан вскоре реорганизовал Департамент безопасности ООН, однако это не помогло преодолеть его структурную слабость. 11 декабря 2007 года, когда я год находился на посту, на организацию опять было совершено нападение. Террорист-самоубийца, связанный с «Аль-Каидой»[4]4
   Запрещенная в России террористическая организация.


[Закрыть] в Магрибе, подорвал грузовик перед представительством ООН в Алжире, убив семнадцать гражданских сотрудников, включая четырнадцать алжирцев. Это было вероломное нападение. Взрыв был такой силы, что здание на другой стороне улицы, где находился офис по делам беженцев, практически сровнялось с землей; погибло двадцать семь алжирцев, живших по соседству. Упоминалось также о сотне раненых.

Я находился на Бали, на ежегодной международной конференции по климату, и узнал о теракте лишь за несколько минут до того, как об этом сообщила пресса. Новость настолько меня потрясла, что я едва помню, как выступал с осуждением атаки и с благодарностью коллегам за их мужество. Голос у меня сел, и я слышал, как он дрожит, когда говорил журналистам, что еще не знаю деталей. «Кто-нибудь из сотрудников ООН погиб?» – тихо спросил меня какой-то репортер.

– Да, такая информация есть, – ответил я. Я был в шоке, однако даже когда немного оправился, не мог выразить словами свой гнев из-за этой трусливой атаки на людей, служивших алжирскому народу. Она стала тревожным звонком, напомнившим ООН о необходимости серьезней относиться к вопросам безопасности. Я пришел в ярость, когда узнал, что глава службы охраны в Алжире, Бабакар Ндиайе из Сенегала, неоднократно предупреждал наш Департамент безопасности о высокой вероятности нападения. По необъяснимым причинам руководство не отреагировало на его предупреждения и предложения укрепить здание или удалить наших иностранных сотрудников. Я был уверен, что усиление охраны снизило бы ущерб от взрыва или даже предотвратило его. Мы позволили этому случиться.

Я немедленно полетел в столицу Алжира и сразу поехал на место теракта. При виде разрушений у меня сжалось сердце, а на глазах выступили слезы. Я прошел по обломкам бетона и перекрученной железной арматуре. Картина была страшная; почерневшие обвалившиеся стены обнажили мебель и остатки интерьеров. Тела уже вывезли, однако обрывки одежды, поломанные предметы обстановки и бумаги повсюду валялись среди обломков. Эту потерю невозможно было вынести. Мемориальная служба проходила в облачный день близ нашего разрушенного представительства. Я произнес короткую речь, едва сумев сдержать слезы. Я был настолько потрясен встречей с выжившими при теракте, что едва мог говорить. Вместо слов я обнял пострадавших и их семьи.

Моя встреча с президентом Алжира Абдель Азизом Бутефликой прошла напряженно. Я ясно дал понять, что собираюсь поднять уровень опасности для представительства ООН в Алжире. Однако президент сопротивлялся, ссылаясь на то, что бизнес и туристы стараются держаться подальше от стран, признанных небезопасными. Он был очень настойчив и ожидал от меня понимания и поддержки, поскольку когда-то одним из первых высказался в пользу моей кандидатуры на пост генерального секретаря. Однако, оценив масштабы теракта, я понял, что сначала должен позаботиться о защите своих сотрудников. В первый – но не в последний – раз я летел домой, держа в руках порванный флаг ООН.

Другие нападения на сотрудников организации, произошедшие за мой срок на посту, тоже вызвали у меня гнев и скорбь, которые никогда не ослабеют. 28 августа 2009 года трое людей в полицейской форме ворвались в резиденцию нашего персонала в Кабуле. Она занимала несколько домиков в тихом кабульском пригороде. Охранники, практически все афганцы, понесли потери, пытаясь отбить нападение. Очень быстро мы узнали, что элитное подразделение афганского спецназа откликнулось на наш призыв о помощи, однако его бойцы вернулись на базу, узнав, что резиденция не является домом брата президента Карзая. Пять иностранных сотрудников ООН и трое афганцев погибли в ходе нападения, которое было похоже на прямую атаку на ООН. Оно также выражало отказ от коллективной помощи и международного сотрудничества для этой крайне неразвитой страны. Я испытывал потрясенье, скорбь и гнев, не веря в то, что такое возможно. Ответственность за атаку взяли на себя талибы, для которых это была очередная бойня в рамках кампании по борьбе за власть над страной, лежащей в руинах.

Я полетел в Кабул, и потребовал от президента Карзая усилить охрану представительства ООН, и сказал, что в противном случае мы выведем из страны свой персонал. Он заверил меня, что больше проблем не будет. Я по-прежнему испытывал обеспокоенность, но сознавал, насколько страна нуждается в поддержке ООН, и потому согласился остаться. Иногда мы давали второстепенному персоналу отпуск на время выборов и других важных событий. Мы также переместили иностранных сотрудников в хорошо укрепленные кварталы.

26 августа 2011 года исламская вооруженная группировка «Боко харам» устроила новый теракт: автомобиль, начиненный взрывчаткой, проехал через два блокпоста и врезался в холл нашей штаб-квартиры в Нигерии, убив восемнадцать гражданских служащих. Группировка вела борьбу против правительства Джонатана, и эти смерти были для них лишь побочной потерей, а атака – способом доказать, что даже иностранцам небезопасно находиться в стране.

Нападения на миротворцев в прошедшее десятилетие также участились, отчего ослабилась поддержка стран, предоставляющих войска и финансирующих наши операции, а также уважение со стороны местного населения. Когда политические миссии становятся мишенью, их уже не воспринимают всерьез и эффект от них снижается. Сегодня гуманитарные работники подвергаются нападениям со стороны как повстанцев, так и правительственных войск, протестующих против иностранного вмешательства.

Мое изучение работы Департамента миротворческих операций в ходе подготовки к вступлению в должность генерального секретаря показало, что департамент действует с грацией слона в посудной лавке. Заместитель генерального секретаря по миротворческим операциям надзирал за всем: военной стратегией и планированием, административным менеджментом, информационными технологиями, логистикой, управлением персоналом и прочими аспектами деятельности миссий. Этот функционал отнимал время у консультаций с командованием на местности и старшим персоналом в штаб-квартирах. Департаменту следовало сосредоточиться на проведении миротворческих операций, а не на счетах за горючее для самолетов. Решение пришло ко мне так же быстро, как осознание масштабов проблемы. Надо разделить эти задачи: ДМО должен сосредоточиться на военных вопросах, а новый Департамент полевой поддержки займется всеми логистическими и поддерживающими функциями.

Цифры поражали воображение. В рамках миротворческих операций и особых политических миссий ООН содержала 245 офисов в тридцати странах. Около 150 000 военных и гражданских сотрудников обслуживало двести самолетов, четырнадцать тысяч автомобилей и триста медицинских учреждений. Они потребляли десять миллионов литров воды и миллион литров горючего ежедневно. Всего на миссии приходилось 85 % общего обеспечения ООН и половина нашей эмиссии СО₂.

Я не военный эксперт, хотя и служил в армии, когда мне было двадцать лет, а затем работал советником по национальной безопасности при президенте Кореи Ким Ён Саме. Это помогло мне сформулировать решение проблемы, и я подошел к ней с военной, а не гражданской перспективы.

Департамент полевой поддержки (ныне Оперативной поддержки) создавался для надзора за персоналом, бюджетом и финансами, логистикой и информационными технологиями, которыми можно было управлять из Нью-Йорка или регионального представительства, а не из самой миссии. Сейчас Департамент обеспечивает миротворческим операциям гибкость, что особенно важно с учетом тяжелых условий, в которых они часто функционируют – в удаленных регионах с суровым климатом, нередко перенаселенных отчаявшимися беженцами. Бывает и так, что местные жители оказываются враждебно настроенными к миротворцам.

Сопротивление моей инициативе не должно было меня удивить – но удивило. Я поделился своими планами с заместителем генерального секретаря по миротворческим операциям Жаном-Мари Геэнно, который, как мне казалось, должен был обрадоваться тому, что такое количество невоенных обязанностей будет снято с его плеч. Он не обрадовался. Я заподозрил борьбу за сферы влияния и оказался прав. Французские дипломаты первыми стали возражать против создания нового департамента, а ведь Франция руководила миротворческим департаментом с 1997 года. Париж яростно оборонял свои позиции, и ООН прислушивалась к нему, потому что исторически эта страна предоставляла больше войск, чем другие постоянные члены Совета Безопасности. Я сказал французскому министру иностранных дел Филиппу Дуст-Блази, что отделение поддерживающих функций не подрывает авторитета главы миротворцев, а напротив, дает военным экспертам больше времени на выполнение их работы и снижает возможность срыва серьезных операций. Добавочный департамент ускорит их реализацию. В конце концов он согласился.

США с самого начала были «за», как и другие страны, несущие основное бремя расходов на миротворческие операции. Однако оказалось очень нелегко переубедить людей, за десятилетия привыкших к существующей системе. Постпред Индии Нирупам Сен даже публично раскритиковал меня, заявив журналисту «Нью-Йорк Таймс»: «Генеральный секретарь не король, а государства-члены не его подданные». После моей жалобы премьер-министр Манмохан Сингх отправил ко мне своего старшего советника с извинениями, а позднее отозвал постпреда Сена.

Я назначил бывшую главу моей администрации Сусану Малькорру из Аргентины руководителем нового департамента. По специальности она инженер-электрик, и долгое время была директором Всемирной продовольственной программы. Я полностью доверял ей и знал, что она быстро поставит новый департамент на ноги. Она была здравомыслящей и дипломатичной, и я рассчитывал на нее в поиске новых креативных стратегий для искоренения устарелых процедур и снижения нашего влияния на окружающую среду.