Текст книги "Политология"

Глава 5.1. Происхождение, сущность и основные признаки государства

Государство существенным образом есть аппарат исполнения и принуждения. Его самая важная черта – принуждать угрозой силы или убеждением к поведению, отличному от того, что нам нравилось бы делать.

Л. фон Мизес, австрийский экономист

В вопросе о происхождении и функциональной сущности государства как института, призванного упорядочивать и обеспечивать жизнь людей «во множестве», существуют различные теории и концепции.

Теократическая теория (И. Златоуст (345–407), А. Августин Блаженный (354–430), Ф. Аквинский (1225–1274) и др.). В ее основе лежит идея, что возникновение государства явилось результатом договора человека с Богом. И санкционированного им перехода к устроению мирских дел с опорой на земного правителя, верного заповедям Божьим и творению добрых дел. Отсюда обосновывается необходимость подчинения государства церкви, светских правителей священнослужителям посредством поучений, построенных на постулате «всякая душа да будет покорна высшим властям, ибо нет власти не от Бога».

Патриархальная теория (К. Самазий, Р. Фильмер и др.). В рамках этой теории возникновение государства венчает собой процесс межродовой и межплеменной интеграции и предстает как высшая (предельно развитая) форма патриархальной власти. При этом монархическая власть представляется как власть, унаследованная непосредственно от прародителя (патриарха) рода человеческого – Адама – и не подчинена земным законам. Государь не назначается, не избирается и не смещается подданными, его власть над народом уподобляется естественной власти отца над сыном и носит патерналистский, опекунский характер. Строится на началах добродетели.

Теория договорного происхождения государства (общественного договора или социального контракта) связана с именами Г. Гроция, Д. Локка, Т. Гоббса, Б. Спинозы, Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др. Согласно этой теории государство возникло в результате сознательного и добровольного соглашения между людьми, находившимися до договора в первобытно-природном, абсолютно свободном состоянии. Их поведение обусловливалось инстинктами, неконтролируемыми желаниями и потребностями. Чтобы обезопасить себя от взаимного истребления, люди утверждают государство, добровольно передавая ему часть данных природой прав, получив взамен мир и порядок, возможность действовать в рамках установленных государством правил.

Теория насилия (польско-австрийский философ-позитивист Л. Гумплович, немецкий мыслитель Ф. Ницше и др.). В ней появление государства связывается с завоеваниями и порабощением одних племен другими племенами, в результате чего появляются властвующие и подвластные, победители и побежденные. Не божественное провидение, не общественный договор или идея свободы, а столкновение враждебных племен, грубое превосходство силы, завоевание через насилие – вот кто на самом деле является «повивальной бабкой государства».

Классовая теория представлена марксизмом. Суть ее в постулате – государство возникло там и тогда, где и когда произошло разделение общества на антагонистические классы. Из него следует, что государство – продукт непримиримости классовых интересов. Орудие господства и подавления одного класса другим – класса, который является экономически господствующим и при помощи государства становится также политически господствующим классом.

Приведенные теории нельзя оценивать однозначно – каждая исходит из суммы знаний, имевшихся в то время, и по-своему раскрывает ту или иную сторону (или проявление) процесса происхождения и развития государства, который в целом носил объективный характер, будучи институциональным выражением общественной потребности в упорядочении совместной жизни людей и централизации.

Любое государство предстает как политическая организация, обладающая конечной властью над всеми людьми, проживающими в границах определенной территории, и имеющая главной своей целью решение общих проблем и обеспечение общего блага при сохранении прежде всего порядка.

Будучи «особой организацией силы», государство имеет ряд характерных черт и признаков, среди которых в качестве исходных (структурообразующих) выступают:

а) принудительность – государство поддерживает порядок, необходимый для нормальной жизнедеятельности общества, разными средствами, в том числе с помощью принуждения. Формы и способы этого принуждения, равно как и его объем и характер, зависят от многих факторов, в том числе социальной сути и социальной направленности существующего политического режима, содержания и целевых установок государственного (публичного) права и т. д.

При этом в целях эффективности использования принудительных мер государство обладает специальными отрядами вооруженных людей (армия, полиция и т. д.) и различными карательными учреждениями (суд, прокуратура, тюрьма и т. д.). Однако применяемое этими властными структурами принуждение должно использоваться только в случаях, предусмотренных законом. Если же государство выходит за рамки закона, то тогда принуждение теряет свою легитимность и принимает форму нелегитимного насилия и произвола. И никакие, даже исключительные, обстоятельства не могут служить его оправданием;

б) суверенность – под этим понятием имеется в виду верховенство государства внутри страны и его независимость в отношениях с другими государствами. Суверенность государства (или государственный суверенитет) выражается в верховенстве правительственной власти и формируемых ею административных структур во внутренней жизни, а также в признании международным сообществом права этой власти на юридически равных основаниях вступать во взаимоотношения с другими государствами во внешнеполитических делах.

Следует особо подчеркнуть, что суверенитет государства (за редким исключением) не может быть передан, разделен или ограничен. При этом государство должно строго соблюдать и приводить свое законодательство в соответствие с международными обязательствами, взятыми на себя по отношению к другим государствам и ООН;

в) всеобщность – означает, что государство выступает от имени всего общества и осуществляет верховную власть на подвластной ему территории, т. е. территории, на которую распространяется его суверенитет. И все граждане, равно как и лица без гражданства, лица с двойным (множественным) гражданством, а также иностранцы, находящиеся на этой территории, подпадают под его юрисдикцию – вне зависимости от того, желают они этого или нет.

В такой же зависимости от государства находятся и все юридические лица, в том числе общественные объединения и политические партии, невзирая на то, разделяют они его цели или борются против него (т. е. их деятельность регулируется законами, принятыми государственными органами). Несоблюдение этих законов влечет за собой самые жесткие санкции, вплоть до роспуска и запрета;

г) территория – выступает в качестве физической, материальной основы государства. Нет территории – нет государства. И хотя сегодня в рамках развития глобальных интеграционных процессов, а также образования межгосударственных объединений и блоков господство многих государств на своей территории становится все более ограниченным, тем не менее, государственно-территориальное деление не отмирает. Территория по-прежнему остается одним из ключевых структурирующих элементов государственности. Не случайно одной из основных причин, сохраняющихся в мире острых, в том числе вооруженных, конфликтов, – территориальные споры, борьба за сохранение территориальной целостности и др.;

д) население – являет собой человеческое сообщество, проживающее на территории данного государства и подчиняющееся его власти. При этом население может быть как мононациональным, так и многонациональным. В первом случае государство трактуется как юридическая персонификация его образующей нации, во втором – как юридическая персонификация народа. Социальной множественности, которая строится не по признаку этнической принадлежности, а по критерию хозяйственной и гражданской общности. Именно таковыми являются Россия, США, Швейцария и другие страны, сформировавшиеся как многонациональные государства.

Следует особо подчеркнуть, что трактовка народа как социальной основы государства, не связанная с понятием «этнос», точнее отражает политические реальности современного мира. Учитывая заметный рост многонациональности большинства развитых государств, ранее сформировавшихся как мононациональные (Германии, Франции и др.), что обусловлено массовой миграцией со стороны слаборазвитых стран;

е) государственный аппарат – речь идет о наличии специальных органов управления, играющих роль промежуточных звеньев между правителями и управляемыми. Появление мощного бюрократического аппарата М. Вебер трактовал, как становление современного государства, технически полностью зависимого от своей бюрократической основы. И эта зависимость тем больше увеличивается, чем больше разрастается государство. А стало быть, и олицетворяющий его класс чиновников, живущий за счет казны, т. е. налогоплательщиков. И отождествляемый в этой ипостаси со своими функциями.

Хотя в демократических государствах бюрократия не подменяет политических деятелей, тем не менее, оказывает (зачастую) довольно значительное влияние на процессы выработки и принятия решений в национальном масштабе. Тем более, что в отличие от высших инстанций власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламенте, положение этой категории характеризуется большой устойчивостью и стабильностью.

Являясь инструментом осуществления непосредственных властных функций, она продолжает функционировать, несмотря на такие «политические коллизии», как правительственные кризисы, роспуск парламента, досрочные выборы и т. д. В отличие от политической элиты, которая олицетворяет собой переменную социальную составляющую государства, бюрократия – та его часть, с которой ассоциируется незыблемость и «вечность» этого института.

Государство – это разветвленная сеть законодательных, исполнительных и судебных органов, которые в условиях демократии организуются и функционируют по принципу «разделения властей». Суть этого принципа – в утверждении независимости и автономии каждой ветви власти, наделение соответствующими полномочиями и прерогативами, пределы которых четко очерчены конституцией и не допускают выхода за их рамки.

Это значит, что правовой принцип демократии – «разрешено все, что не запрещено» – касается только рядовых граждан, тогда как по отношению к государственным органам и чиновничеству он утрачивает силу. Им «разрешено только то, что разрешено, все остальное запрещено».

Законодательная власть – представлена парламентом – высшим правотворческим органом страны. Сущностными чертами этой ветви власти являются:

♦ представительный характер – парламентская власть рождается в ходе всеобщих выборов как результат свободного волеизъявления народа. И как таковая олицетворяет собой исходный базовый принцип демократии – народный суверенитет. Является выразителем народной воли и в интересах выполнения связанных с этим обстоятельством функций наделяется легитимирующей (узаконивающей) властью;

♦ будучи в системе разделения властей обособленной от других подсистем власти, парламентская власть тем не менее постоянно взаимодействует с ними и обладает определенным верховенством по отношению к власти исполнительной. Что находит свое выражение в полномочиях, связанных с процессами формирования и функционирования этой последней (учредительными, контролирующими и др.);

♦ как властный институт, демократический парламент органически связан с партийной системой и формируется на многопартийной основе. Парламентская деятельность, по сути, является продолжением партийной деятельности, организационной формой которой выступают сформированные на партийной основе парламентские фракции;

♦ власть парламента является конституционной, нормативно гарантированной властью – характер и широта полномочий парламента определяется числом и характером функций, которыми он наделяется в соответствии с основным законом страны (т. е. конституцией).

Исполнительная власть – представлена правительством и административно-управленческими органами, куда входят министерства и ведомства, контрольно-надзорные инстанции, вооруженные силы, правоохранительные учреждения, служба государственной безопасности и т. д. Эта часть государственной власти при демократии осуществляет основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство обладает конституционным правом принятия собственных политических решений и подзаконных актов, связанных с реализацией своих управленческих функций.

Судебная власть – представлена системой судебных органов (от местных до высших инстанций) и институтом независимых, подчиняющихся только закону, судей. Суд олицетворяет собой высшую законность в государстве и играет главную роль в разрешении конфликтов и всякого рода коллизий, возникающих в различных сферах общественной жизнедеятельности.

Государство отличается от всех других субъектов политической системы рядом жизненно важных для общества функций, придающих ему характер универсального института – гаранта сохранения целостности и упорядоченности общественного организма. В рамках этих функций реализуется:

♦ защита конституционного строя и его базовых ценностей, достижение на этой основе общественного консенсуса, консолидация вокруг общих целей и перспектив развития;

♦ обеспечение социальной стабильности в обществе и предотвращение взрывоопасных конфликтов, чреватых ростом социальной напряженности, спорадическими вспышками насилия;

♦ ведение общей для страны внутренней политики, ориентированной на достижение общего блага и реализацию общих интересов на принципах социальной справедливости;

♦ обеспечение национальной безопасности и защита интересов страны на международной арене, развитие взаимовыгодного сотрудничества с другими государствами, участие в решении глобальных проблем и т. д.

Все эти стратегические цели конкретизируются и предметно реализуются в функциях государства.

Экономическая функция выражается в организации, координации и регулировании хозяйственной деятельности с использованием (в качестве инструментов обеспечения макроэкономической стабильности) налогообложения и кредитно-денежной политики, создание стимулов экономического роста, а также осуществление санкций для пресечения девиаций в хозяйственной сфере.

Социальная функция проявляется в заботе о человеке как члене социума: удовлетворении потребностей в жилье, работе, образовании, поддержания здоровья. Речь идет также о гарантиях социальной безопасности незащищенных (социально уязвимых) групп населения (адресная помощь многодетным семьям, престарелым, инвалидам, безработным и др.).

Организаторская функция заключается в упорядочении всей властной деятельности: процессов выработки, принятия и исполнения решений властными органами сверху донизу, формирования и эффективного использования бюрократических аппаратов управления, согласования и координации деятельности между различными субъектами политической системы др.

Правовая функция включает обеспечение законности и правопорядка, установление правовых норм, регулирующих общественные отношения и поведение граждан, а также организацию и функционирование самого государства и его отдельных институтов. Сюда же входит правоохранительный надзор и контроль.

Политическая функция состоит в обеспечении политической стабильности, осуществлении властных полномочий с использованием рационально-правовых технологий и методик, выработке программно-стратегических целей и задач развития общества, а также внесение необходимых корректив, обусловленных динамикой социальных запросов и ожиданий граждан, изменениями в международной обстановке.

Образовательная функция реализуется в деятельности государства по обеспечению демократизации и гуманизации всей системы образования, его непрерывности, предоставления людям равных возможностей доступа к высшему и послевузовскому образованию и т. д.

Культурно-воспитательная функция направлена на создание условий для удовлетворения культурных запросов людей, формирование высокой духовности, гражданственности. В том числе поддержание и развитие таких «отраслей» культуры, как литература, искусство, театр, кино, музыка и др.

Экологическая функция связана с охраной окружающей среды и установлением государством правового режима природопользования, обязательствами перед гражданами по обеспечению нормальной среды обитания.

Помимо этих «отраслевых» функций, непреходящее значение имеет и деятельность государства в роли верховного социального арбитра. Что органически вытекает из асимметричной структуры общества и общей заинтересованности граждан и различных групп в том, чтобы иметь такого арбитра, стоящего над общественными разногласиями и обладающего правом распределять (или наблюдать с правом вмешательства) общественные ценности (материальные блага, образование, здравоохранение и т. д.), чтобы в этой исключительно важной для общественного самочувствия распределительной сфере исключить всякого рода перекосы и перегибы, «защитить слабого от произвола сильного».

В наиболее концентрированном виде социальный арбитраж государства выражают такие понятие, как:

1) правовое государство, суть которого в безусловном господстве закона как основного регулятора жизнедеятельности социума. При этом «закон писан» для всех в равной мере: не только социальные группы и отдельная личность, но и само государство, все его органы уважают право и находятся в одинаковом положении по отношению к нему;

2) социальное государство, суть которого в проведении правительством сильной социальной политики и обеспечение всем гражданам высокого уровня социальной безопасности, а также создание относительно равных для всех условий жизненного старта и возможности творческой самореализации.

Глава 5.2. Формы правления и формы государственного устройства

Различные способы распределения компетенции между центральными и региональными органами власти рождают различные формы государственного устройства, тогда как разные способы формирования центральных органов власти и распределения полномочий между ними приводят к возникновению различных форм правления.

Из энциклопедического политологического словаря

Для уяснения политических процессов и конкретной политики немаловажное значение имеет вопрос о формах государства, под которыми понимается та или иная совокупность его внешних признаков и проявлений, определяемых характером и содержанием деятельности. Различают две основные формы государства:

♦ правления (способ организации верховной власти, принципы взаимоотношений между органами, ее структурирующими, степень участия населения в их формировании и контроле деятельности);

♦ государственного устройства (национально-территориальная организация государства и характер взаимоотношений между центральными и региональными властными структурами).

Монархия – форма правления, при которой верховная власть в государстве (полностью или частично) сосредоточена в руках одного человека, занимающего свою должность по наследству (в порядке престолонаследия). Различают монархии абсолютные (неограниченные) и конституционные.

В условиях абсолютной монархии никем и ничем не ограниченная власть сосредоточена в руках одного лица – монарха. Какие-либо представительные органы, а также политические партии и организации отсутствуют. В наши дни этот тип монархии сохраняется в ограниченном числе стран (Саудовской Аравии, Катаре, Омане и др.).

В конституционных монархиях полномочия главы государства лимитированы. По степени ограничения они бывают дуалистическими и парламентскими.

В условиях дуалистической (двойственной) монархии государь уже не всевластен и в законодательной сфере ограничен парламентом. В то же время независим от него в сфере исполнительной власти (сам формирует и контролирует правительство). Обладает правом абсолютного или отлагательного вето на законодательные инициативы парламента, который может распустить в любое время. Часть депутатов назначается монархом, часть избирается населением. Такая форма правления существует в Иордании, Марокко, Кувейте и др.

В парламентских монархиях Западной Европы, возникших после длительной борьбы отдельных сословий и городских общин с всевластием «помазанников Божьих», монарх является как бы национальным символом и скорее царствует, чем правит. Будучи чаще всего лишенным возможности действовать по своему усмотрению.

Хотя монарх юридически назначает премьер-министра, но делает это только в соответствии с рекомендацией руководителя партии, победившей на парламентских выборах, т. е. завоевавшей большинство мест в нижней палате парламента. Формально правительство считается правительством Его Величества, но никакой ответственности перед ним не несет. Правительство не только осуществляет исполнительную власть, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента.

Наиболее типичной для этой формы правления является парламентская монархия в Великобритании. С формально-юридической точки зрения высшим органом исполнительной власти является действующий при монархе (королеве) Тайный совет, включающий около трехсот человек. В его состав входят все члены кабинета министров во главе с премьер-министром, а также бывшие члены кабинета министров и другие лица, назначаемые монархом по рекомендации премьер-министра. Практически этот совет выполняет лишь церемониальные функции, тогда как решения принимает сам кабинет министров. К тому же все акты, исходящие от монарха, нуждаются в министерской подписи, причем ответственность несет только правительство.

Наиболее значимое лицо в политической жизни страны – премьер-министр. Формально он подбирается монархом, хотя фактически на эту должность назначается лидер партии, получившей большинство мест в нижней палате парламента – Палате общин. Занимая исключительное место в системе центральных органов государственной власти, премьер-министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны жизни общества. Он подбирает членов правительства, руководит их деятельностью, обладает рядом важнейших полномочий по отношению к парламенту (созыв, фактическое право роспуска нижней палаты и т. д.).

Законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из двух палат – Палаты общин и Палаты лордов. В настоящее время он фактически утратил свою прежнюю самостоятельность, поскольку большинство полномочий осуществляется под руководством и контролем кабинета министров через механизм партийного контроля парламентариев – членов победившей на выборах партии – консерваторов или лейбористов.

В практике встречаются и такие формы монархического правления, которые не укладываются в принятую классификацию. Например, Малайзия. Согласно конституции 1957 г. Малазийская Федерация представляет собой редкую разновидность конституционной монархии – выборную (или избирательную), когда монарх, именуемый Янг ди-Пертуан Агонг, избирается на 5 лет. Он должен быть правителем одного из 9 монархических государств, составляющих Федерацию, выборы которого (в порядке очередности) осуществляются Советом правителей. У Янга ди-Пертуан Агонга те же права, что и у монарха парламентской монархии.

В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) действует, по существу, коллегиальный монарх: эмиры всех семи составных частей, входящих в федерацию, образуют Высший Совет эмиров, который является законодательным органом. И решает фактически большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства.

Своеобразная форма монархии существует в некоторых странах, являющихся членами Британского содружества. Значительная часть членов содружества является республиками и имеет собственного главу государства – президента (Кения, Индия, Гайана и др.), но почти половина стран, входящих в содружество (Австралия, Канада, Ямайка и др.), признают главой государства английскую королеву, представленную в этих странах обычно генерал-губернатором.

Преимущества монархической формы правления (в виде парламентской монархии) заключаются в том, что в ней органически совмещаются политические институты зрелой демократии и объединяющее их национальное начало. Монарх мало зависим от политических пристрастий, ибо он практически несменяем, но в то же время из-за четко очерченных пределов его политического вмешательства не может впасть в деспотизм.

Республика – форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит выбранным на определенный срок органам власти. Республики существовали и в Древнем мире (Афины, Рим) и в Средневековье (Новгородская и Псковская средневековые республики, правление дожей в Венеции и др.), однако наибольшее развитие и распространение они получили в новое и новейшее время.

Современная государственная организация знает следующие виды республик:

а) президентские (классический пример США, в которых президентская республика введена на основе Конституции 1787 г.). В этих республиках президент, избираемый чаще всего непосредственно народом, одновременно выступает и главой государства, и главой правительства (должность премьер-министра не предусмотрена). Он руководит внутренней и внешней политикой, является верховным главнокомандующим вооруженных сил. Президент назначает членов кабинета министров, которые ответственны перед ним, а не перед парламентом.

При президентской республике законодательная и исполнительная ветви власти жестко разделены и обладают значительной самостоятельностью. Парламент не может вынести вотум недоверия правительству, президент же не вправе распустить парламент. Лишь в случае серьезных антиконституционных действий или преступления со стороны президента ему может быть выражен импичмент, и он досрочно отстраняется от власти.

Отношения между парламентом и президентом основываются на системе сдерживания, противовесов и взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент же обычно обладает правом отлагательного вето на решение парламента;

б) парламентские республики – правительство формируется на парламентской основе (обычно парламентским большинством) и лишь формально ответственно перед парламентом. В случае необходимости последний может выразить правительству вотум недоверия, что влечет за собой либо его отставку, либо роспуск парламента и проведение досрочных выборов. Правительство обладает исполнительной властью, а нередко и законодательной инициативой, а также правом ходатайства перед президентом о роспуске парламента.

Председатель правительства (премьер-министр, канцлер) официально не является главой государства, однако в реалиях он – первое лицо в политической иерархии. Президент же как глава государства выполняет чаще всего только представительские функции и не имеет возможности серьезно соперничать с премьер-министром во всем, что касается властных полномочий (Италия, Германия и др.);

в) смешанные (или полупрезидентские) республики – существует сильная президентская власть, которая сочетается с эффективным контролем парламента за деятельностью правительства. Последнее (правительство) ответственно и перед парламентом, и перед президентом (Португалия, Франция, Финляндия и др.). К смешанному типу, сочетающему в себе черты и парламентской, и президентской республики, относится и Россия.