Текст книги "Политология"

В соответствии с Конституцией РФ, Правительство является высшим органом исполнительной власти, который на федеральном уровне:

♦ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение;

♦ представляет отчет об исполнении федерального бюджета;

♦ обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики;

♦ обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

♦ осуществляет управление федеральной собственностью;

♦ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;

♦ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

♦ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента.

Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу. На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов.

Высшими органами судебной власти в России выступают Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд и Верховный Суд.

В компетенцию Конституционного Суда входит разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации:

♦ федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

♦ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

♦ договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

♦ не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает также споры о компетенции между:

♦ федеральными органами государственной власти;

♦ органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

♦ высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами.

Конституция 1993 г. коренным образом изменила правовое положение органов местного самоуправления в России, закрепив в качестве базового документа в этой сфере Федеральный договор (1992 г.) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными организациями государственной власти и органами власти субъектов Федерации – республик, краев и областей. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление рассматривается как один из основополагающих принципов конституционного строя и осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских и иных поселениях. Территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Местное самоуправление осуществляется населением через свои представительные и исполнительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, конференции, сходы и т. д.

Правовая защищенность и гарантии деятельности органов местного самоуправления обеспечиваются Конституцией России и Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Чрезвычайно важным элементом конституционного строя России является федерализм. Российская Федерация, как следует из самого названия страны, – федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов: республик, автономной области, автономных округов, краев, областей и городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или другую меру национальной государственности. В то же время предусматривается свойственное правовому государству равенство всех граждан, особенно важное в республиках, где доля титульной нации составляет менее половины населения.

Основы конституционного строя в области государственного устройства носят компромиссный характер, отражая и необходимость сохранения целостности единого федеративного государства, и целесообразность предоставления максимально допустимой в условиях этого единого государства самостоятельности субъектам Федерации. Об этом четко сказано в ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации.

Что касается первой из них (ст. 4), то она гласит:

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Эти положения ст. 4 направлены на предупреждение (предотвращение) распада Российской Федерации. Именно поэтому в Конституции входящих в состав РФ республик не наделяются статусом суверенных. Им не предоставляется право свободного выхода из состава Федерации. Что представляется вполне логичным – если Российская Федерация является суверенным государством, то не суверенны ее субъекты. Суверенитет един и неделим.

Что касается статуса субъектов Федерации, то ст. 5 Конституции РФ определяет его следующим образом:

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов Федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Федерации.

2. Республики имеют свою Конституцию и законодательство, а другие субъекты – устав и законодательство.

3. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и структурирующих ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношении с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

Если исходить из презумпции, что все зафиксированные в Конституции РФ установления и принципы структурно-функциональной организации власти в России воплощены в политической практике, то значит, впасть в глубокое заблуждение. Ибо де-факто эта Конституция представляет собой не правовое обрамление сложившихся в стране реалий, а является лишь «декларацией намеренных результатов». И то, что записано в этой декларации, и то, что есть на самом деле – пока что «две большие разницы», дистанция между ними нередко носит характер разрыва.

Не случайно большинство политических экспертов и аналитиков характеризуют современную политическую систему России, в лучшем случае, как «авторитарную» (или «авторитарно-олигархическую») демократию, которая все еще весьма далека от той представительной плюралистической демократии, что существует в развитых западных странах.

Это тем более очевидно, учитывая, что если в период правления раннего Б. Ельцина с его ставшим крылатым призывом к автономиям «брать себе суверенитета ровно столько, сколько сможешь проглотить», движение страны к демократии в какой-то мере вписывалось в опыт «демократического транзита», накопленного в других странах. Шло по линии децентрализации и усложнения политической системы и ее структурообразующих элементов, а также развития ассоциативных форм политической жизни, то уже на рубеже 2000-х годов эти процессы были обращены вспять.

Но не потому, что пришедший на смену Б. Ельцину новый Президент России В. Путин оказался «меньшим демократом», чем его предшественник. А только потому, что децентрализация и суверенизация в условиях не упорядоченной рамками закона свободы приняли у нас ярко выраженный деструктивный, разрушительный характер и фактически вели к распаду страны. Для того чтобы не допустить такого сценария развития событий, свой приход к власти В. Путин начал с восстановления и укрепления властной вертикали. Новой (или обратной) централизации и бюрократизации политической системы, которые сопровождаются если не полным отказом, то существенным ограничением демократических принципов и механизмов формирования властных органов, общественного контроля их деятельности.

Что привело в итоге к гипертрофии властных прерогатив Президента и «купированию» полномочий других институтов, а также существенному дисбалансу в объемах власти между отдельными ветвями – законодательной, исполнительной и судебной. Если весь властный капитал в России взять за 100 %, то порядка 80–85 % этого капитала приходится сегодня на долю исполнительной власти и президентской администрации. Но при этом искомая цель преодоления центробежных тенденций идостижения политической стабильности в стране уже в первой половине 2000-х годов была достигнута. Благодаря этому стало возможным и многое другое, в том числе подвижки в материальном благополучии россиян.

Новый Президент РФ Д. Медведев, провозглашая курс на экономическую модернизацию с тем, чтобы «построить новую, свободную, процветающую, сильную Россию», одновременно провозгласил и курс на модернизацию политической системы посредством демократизации, в результате которой страна должна стать предельно открытой, гибкой, внутренне сложной, а также адекватной той динамичной, подвижной, прозрачной и многомерной социальной структуре, которая бы отвечала политической культуре свободных, обеспеченных, критически мыслящих, уверенных в себе людей.

При этом основное внимание в этой модернизации будет уделено развитию представительной парламентской демократии, чье ядро составят политические партии. «Как и в большинстве демократических государств, – говорится в программной статье Президента «Россия, вперед!» – лидерами в политической борьбе станут парламентские партии, периодически сменяющие друг друга у власти. Партии и их коалиции будут формировать федеральные и региональные органы исполнительной власти (а не наоборот), выдвигать кандидатов на пост главы государства, руководителей регионов и местного самоуправления. Они будут иметь длительный опыт цивилизованной политической конкуренции. Ответственного и содержательного взаимодействия с избирателями, межпартийного сотрудничества и поиска компромиссных вариантов решений острейших социальных проблем. Соединят в политическое целое все части общества, граждан всех национальностей, самые разные группы людей и наделенные широкими полномочиями российские земли»[20]20
  http://www.kremlin.ru/news/5413


[Закрыть]. И то, что в первую очередь требуется сделать на этом пути, так это:

Во-первых, привязать процессы формирования и функционирования Правительства с выборами в Государственную Думу, когда победившая на выборах партия, имея большинство в парламенте, формирует Правительство и несет за него «корпоративную» (в смысле партийную) ответственность, всемерно заинтересована в его эффективности. В противном случае все ошибки этого правительства аукнутся партии на следующих выборах, и дорога в парламент ей будет заказана.

Подобная привязка должна осуществляться и на всех других уровнях властной вертикали (региональном, локальном, местном).

Во-вторых, устранить определенную двусмысленность в конституционно-правовых отношениях между высшими носителями исполнительной власти – Президентом и Правительством. Тот факт, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 83) Президенту предоставлено право «председательствовать на заседаниях Правительства» и осуществлять полномочия по руководству «внутренней и внешней политикой Российской Федерации», по существу, выводит ряд правительственных учреждений из структуры Правительства и передает их в непосредственное подчинение Президенту. Тем самым нарушается структурная целостность и ставится под сомнение высший уровень ответственности Правительства за все аспекты внутренней и внешней политики, порождается неопределенность во взаимоотношениях и властных полномочиях Президента и Председателя Правительства.

В этом же ряду и то обстоятельство, что ст. 117 Конституции РФ фактически допускает даже немотивированное право отставки Правительства Президентом, что не исключает сугубо эмоционального, субъективного подхода главы государства к оценке деятельности Правительства и его персонального состава и наделяет Президента неограниченными возможностями в реализации всей полноты исполнительной власти в стране.

В-третьих, преодолеть непропорционально большую роль государства (в лице исполнительной власти, прежде всего) в решении многочисленных, по самой сути общественных проблем науки, культуры, здравоохранения, образования и т. д. Избыточная зависимость состояния российского общества от государственных должностных лиц любого, в том числе самого высокого ранга (или, если воспользоваться терминологией В. Путина, «избыточное администрирование»), самым существенным образом препятствует осуществлению реального народовластия. Субъективизирует процесс принятия общественно значимых решений, не способствует преемственности политических, государственных и общественных приоритетов, а, следовательно, создает предпосылки для неустойчивого состояния общества, чреватого трудно предсказуемыми перекосами в социально-экономическом развитии страны.

В-четвертых, найти разумные, рационально взвешенные пропорции в распределении властных полномочий между федеральным центром и его региональными субъектами. При этом было бы ошибкой перейти, как предлагают некоторые, к федеративной модели государственного устройства, основанной не по национально-территориальному, а административно-территориальному принципу, т. е. вернуться к губернскому правлению с правом на национально-культурную автономию. Достаточно в этой связи посмотреть на негативную реакцию отдельных этносов по поводу отмены в новом паспорте гражданина Российской Федерации графы «национальность».

Возврат к разрушенному большевиками губернскому делению России, если и возможен, то только в условиях достижения высокого уровня экономического развития и соответствующего благосостояния людей во всех регионах. Тогда сами по себе исчезнут широко распространенные ныне подозрения о том, что «кто-то кормит другого», «кто-то живет за чужой счет».

Пока же речь идет о необходимости поиска оптимального баланса интересов центра и регионов, разумной системе представительства всех субъектов РФ на уровне федеральной власти, реальном участии региональных элит в выработке и осуществлении общегосударственной политики и т. д.

Кое-что в этом направлении, особенно в части, связанной с формированием конкурентоспособной многопартийности и развитием парламентской демократии, уже сделано. Так, в 2009 г. политические партии получили дополнительные возможности влиять на формирование исполнительной власти в субъектах федерации и муниципалитетах. Смягчены формальные требования по ряду вопросов партийного строительства. Облегчены условия выдвижения кандидатов на выборах в Государственную Думу. Законодательно установлены гарантии равного доступа к государственным средствам массовой информации парламентских партий и др. Однако эти меры пока не настолько значительны, чтобы реально потеснить нынешнюю партию власти – «Единую Россию» – на властном Олимпе и демонополизировать ее влияние в политико-властных процессах.

Глава 5.4. Выборы как институт воспроизводства и обновления (ротации) власти

Право голоса – это самое основное право, без которого все основные права не имеют смысла. Оно дает людям как индивидуумам контроль за собственными судьбами. Голосование является самым мощным инструментом, который когда-либо был изобретен человечеством для разрушения несправедливости и глухих стен, которые сковывали людей из-за того, что они отличаются от других людей.

Л. Джонсон, Президент США

Выборы – не только существенный признак, атрибут демократии, но и ее необходимое исходное условие. Это главный политический институт, позволяющий народу выступать в качестве реального источника власти, а гражданскому обществу контролировать государство. Не случайно демократию часто определяют как режим, при котором правители назначаются только и исключительно посредством свободных и честных выборов. И для того, чтобы попасть в заветные структуры власти (прежде всего парламент) партии, равно как и другие общественно-политические организации и движения, а также «внепартийные» общественно-политические деятели в современных цивилизованных странах обязаны проходить через процедуру выборов. Вне выборов и без выборов к власти в условиях демократии прийти нельзя.

В этой связи во Всеобщей декларация прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., говорится: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Это положение четко фиксирует и ст. 3 Конституции РФ о народном суверенитете, которое развивает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В преамбуле этого закона сказано: «Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируется свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме».

Не секрет, что любые власти не могут не обращать внимания на то, что думают о них подвластные. Сама возможность того, что их политика способна спровоцировать неповиновение народа, подпольные движения, бунты, восстания, революции «отрезвляюще» действует на поведение даже наиболее жестоких автократов (абсолютных монархов, диктаторов и пр.). Конечно, вероятность смещения автократа с должности меньше, чем вероятность того, что выборное должностное лицо потерпит поражение на выборах. В то же время потенциальные издержки смещения посредством революции несопоставимы с издержками «наказания», связанного с поражением на выборах.

С этой точки зрения непреходящее значение выборов заключается в том, что:

Во-первых, выборы служат заменой институционального механизма неформальных (насильственных) санкций по отношению к властям, которые в противном случае могут быть использованы широкими народными массами. Это наиболее эффективное средство «минимизации» той цены, которую общество платит за отстранение от власти неугодных ему правителей. Одновременно это и эффективный социальный клапан, позволяющий выпустить пар социально-политической напряженности, не подрывая «строевых» основ общественной жизни.

Во-вторых, выборы – своего рода социальный барометр отношения масс к политике государства и его ключевым институтам – правительству и парламенту. Через механизм выборов даже самые пассивные граждане могут вознаграждать или наказывать власть имущих за действия, ими совершенные. И «дамоклов меч» новых выборов – это чуть ли не единственная страховка от застоя крови в артериях общества и сосудах его головного мозга. Само напоминание об их неотвратимости – предупреждение властям о том, что они подотчетны и завтра могут быть призваны к ответу за то, что творят сегодня.

В-третьих, характеризуя выборы как средство проявления массовых настроений, нельзя не учитывать, что сами по себе эти настроения подвержены формальному правительственному контролю и манипулированию. По этой причине выборы – не только средство контроля народа над государством. Одновременно это средство, которое этим же государством контролируется. В каждой стране правила и процедуры выборов, переводящие мнение и выбор индивидов в коллективные решения и определяющие влияние этих решений на состав правительства, обычно используются властью для урегулирования результатов выборов и их возможных последствий. При этом они могут использоваться для сокращения или даже исключения возможности влияния через выборы.

Поэтому демократия и выборы – понятия, хотя и тесно взаимосвязанные, но далеко не тождественные друг другу. Ибо к выборам в целях придания легитимности своей власти прибегают не только демократические страны, но и страны, в которых правят недемократические режимы. Но там эти выборы чаще всего представляют собой «выборы без выбора», и их результаты никоим образом не влияют на процессы распределения и перераспределения властных полномочий и сохраняют практически без изменений существующий «статус-кво» во властных структурах.

В демократических же странах обычно не предпринимаются попытки ограничить массовое влияние через выборы. Вместо этого законы о выборах в демократическом контексте используются для организации выражения массового мнения таким образом, чтобы использовать его на благо режима. Демократии пытаются скорее «оказать влияние на массовое влияние», чем помешать выражению его через выборы. Так что решения, принятые электоратом, будут соответствовать или даже усиливать власть тех, кто правит.

В-четвертых, выборы – не только средство реализации естественного права народа на свободу отбора «вождей» и их периодическую ротацию. Как это на первый взгляд парадоксально ни звучит, но они также – средство ограничения вмешательства народных масс в управленческий и политический процесс.

В этой связи следует напомнить, что длительное время в истории становления западной демократии предметом острых дискуссий был вопрос о том, каким мандатом должен пользоваться избранник народа – императивным или представительным.

Императивный мандат – это не что иное, как наказы избирателей, при которых депутат лишен всякой инициативы и обязан строго следовать «инструкциям», формулируемым для него кругом электората, представителем которого он выступает. Если же он проявляет недисциплинированность, что называется «зарывается», то этот круг имеет все юридические возможности для лишения его своих полномочий (формально такое право отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей, было провозглашено в СССР).

Однако реализовать такой мандат оказалось практически невозможным. Избиратели не могут дать своим избранникам исчерпывающие инструкции на все случаи жизни, и для того, чтобы работа парламентариев была эффективной, они должны пользоваться (на весь срок избрания) определенной независимостью от тех, кто выдвинул их на этот пост.

По этой причине во всех странах мира, где парламент обладает не формальной, а реальной властью, система императивного мандата была отклонена и введена в качестве базисной система представительного мандата.

Это значит, что права избирателей заканчиваются вместе с выборами. В этой связи лидер «Яблока» Г. Явлинский в шутку предложил вывешивать в каждой кабине для голосования сентенцию: «Избиратели, помните – выбранный вами товар обмену и возврату не подлежит». Действительно, что бы ни вытворяли народные избранники в течение срока легислатуры (за исключением уголовных преступлений) – их статус неколебим. Всенародно избранный депутат вовсе не обязан подчиняться своим избирателям. Он может не учитывать их мнение и поступать по своему усмотрению.

Но здесь есть одно «но», которое роднит императивный мандат с мандатом представительным. Это «но» связано с периодичностью выборов и правом депутатов выставлять на них свои кандидатуры для переизбрания. Что не может не заставлять депутатов действовать с оглядкой на электорат, приведший их к власти. Так появляется не абсолютное юридическое подчинение выборных лиц избирателю (как при императивном мандате), а относительное политическое подчинение.

Не случайно во всех демократических странах президент, члены высших законодательных органов избираются обычно на срок от 4 до 6 лет. Считается, что такой промежуток времени вполне достаточен для выполнения кандидатами своей предвыборной платформы, позволяет обеспечить стабильность и преемственность политического руководства. Вместе с тем этот срок не настолько велик для того, чтобы политик мог «укорениться», т. е. отдавать едва ли не главные свои силы «увековечиванию» себя на властном Олимпе, не задумываясь о предстоящих выборах, не помнить о своей ответственности перед избирателями.