Текст книги "Политология"

Интенсивное развитие лоббизма характерно для нынешней России, хотя он не был исключением и в советский период. Но тогда эта деятельность носила по преимуществу производственно-отраслевой и территориальный характер, так как основными субъектами лоббирования, имевшими реальный вес и средства, были отрасли, крупнейшие предприятия и региональные руководители. При этом лоббизм «по-советски» имел ярко выраженный «встроенный» и «кулуарный» характер, т. е. давление на власть осуществлялось не открыто, а по закрытым официальным каналам узким кругом лиц в рамках номенклатурного слоя.

Рыночные реформы, разрушив командно-административную экономику, существенно подорвали, хотя полностью и не ликвидировали, материальные и организационные возможности этого лоббизма. Вместе с тем возникновение негосударственных форм собственности создало экономическую базу для возникновения лоббизма в пользу частных интересов и отдельных социальных групп.

Помимо выхода на арену новых субъектов лоббистской деятельности (политические партии и общественные движения, «новый бизнес», целый ряд не имеющих аналогов в советской действительности организованных групп интересов и групп давления и т. д.) появились и новые каналы и средства воздействия лоббистов на власть. Однако их давление в большинстве случаев пока что весьма далеко от цивилизованного и нынешний лоббизм в России предстает преимущественно как «теневой», «коррупционный» лоббизм. Лоббизм в виде «игры без правил», как «дикий» лоббизм, ставший чуть ли не основным фактором криминализации экономики и политики.

Причем массированному давлению подвергаются все звенья государственной и местной власти, но в наибольшей степени – власть исполнительная: на нее приходится порядка 85 % всего лоббистского времени. Объектами лоббирования являются прежде всего такие ее подразделения, как аппарат Правительства и Президента, Министерство финансов и Центральный банк России, Министерство экономики, Госкомимущество России, Министерство топлива и энергетики, Госкомдрагмет, Госкомоборонпром и др.

В качестве приоритетных целей лоббируется прежде всего получение дополнительных финансовых ресурсов за счет различных источников, как то:

♦ экспортно-импортные операции и квоты;

♦ прямые бюджетные дотации и льготные кредиты;

♦ банковско-финансовые операции;

♦ налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы;

♦ приватизация государственной собственности и пр.

Следует особо подчеркнуть сохраняющийся корпоративный характер российского лоббизма. Давление на власть многочисленных общественных организаций и объединений граждан пока что малоэффективно и, будучи не столько давлением, сколько «челобитием», представляет собой близкую к нулю «периферию» (или «обочину») лоббирования, тогда как стержнем его является давление таких «монстров», как ТЭК, Агропром, ВПК, олигархическое и финансово-банковское лобби и др.

В этом свете укоренение в России плюралистического лоббизма, т. е. лоббизма, основанного на равноправии и конкуренции в плане воздействия на власть самых различных самоорганизующихся групп интересов, а не только крупных корпораций и олигархических структур, выглядит как весьма отдаленная перспектива.

На уровне массовых представлений коррупция всецело ассоциируется со взяточничеством, злоупотреблением должностным положением, завуалированными формами подкупа чиновников. На самом деле это явление гораздо более сложное и многоликое, живущее и развивающееся по своим собственным неписаным канонам. Алгоритму действий не по юридически-правовому закону, а по «понятиям». С использованием особой «профессиональной» лексики, своеобразной «коррупционной фени».

По своей содержательной сути коррупция (если говорить образно) есть порча, своего рода коррозия власти, которая, как ржа, разъедает властный стержень сверху донизу. И ею, как вирусом, поражаются все звенья властной вертикали – от рядового муниципального работника и милиционера до правительственного чиновника и министра.

Это (в самом широком смысле) незаконные и не поддающиеся публичному контролю способы сожительства «грязных денег» и власти. Разного рода противоправные «технологии» использования государственной службы для достижения корыстных целей (укрепления своей власти или личного обогащения), имеющие в основании неофициальный, бесконтрольный обмен разного рода ресурсами между властными элитами и другими структурами общества, обладающими экономической мощью и влиянием.

Различают два вида коррупции: «верхушечную» и «низовую». Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с правом принятия решений, имеющих высокую цену (государственные заказы и подряды, квотирование экспорта, изменение форм собственности, налоговый и таможенный контроль, льготы и преимущества в финансово-кредитной сфере и т. д.).

Вторая – распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан. (Сбор разного рода платежей, в том числе штрафов с населения, выдача виз, водительских прав, разрешений на различные виды деятельности, наделение земельными участками, распределение жилплощади, контроль со стороны таких государственных служб, как энергетики, пожарные, СЭС и др.)

Эти два вида коррупции не изолированы друг от друга, а тесно переплетаются и взаимодействуют через коррупцию «внутреннюю», т. е. когда один чиновник (нижестоящий) подкупает другого (вышестоящего). В результате снизу вверх идут взятки, а сверху вниз – прикрытие.

Следует подчеркнуть, что далеко не все виды политической коррупции определяются законом как преступление. Представляя собой общественно осуждаемое поведение властей, коррупция может включать, а может и не включать уголовно наказуемое деяние. Американские юристы К. Джибсон и Д. Роуворт типологизируют политическую коррупцию следующим образом:

Коррупция как отклоняющееся поведение в форме:

♦ политического патронажа и клиентелизма, т. е. опеки политиками нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку;

♦ «покупки голосов», которая осуществляется в ходе избирательных кампаний и применяется в отношении фиксированных групп избирателей (подарки, спиртные напитки и т. д.);

♦ «общественной кормушки», т. е. использования местными властями выделенных из центральной казны денежных средств и ресурсов для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей.

Коррупция как преступление в форме:

♦ взятки как разового акта;

♦ подкупа («покупки») политика не по случаю, а на длительный срок.

Оба вида политической коррупции, равно как и перечисленные формы ее проявления, «пышным цветом» цветут в современной России, крайне негативно сказываясь на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали. С государственной точки зрения непоправимый вред, наносимый коррупцией, заключается в том, что должностные лица на разных уровнях, включая высший эшелон власти, при принятии решений чаще руководствуются иными интересами, чем собственно интересами государства, налогоплательщиков, и вся система государственного управления идет, что называется, вразнос.

Во всех своих формах и проявлениях коррупция обусловливается многими причинами как объективного, так и субъективного порядка. Применительно к России основные причины коррупции связаны с тем, что в стране сохраняется положение, когда политика по-прежнему командует экономикой. Хозяйственная жизнь подвергается избыточному регулированию и администрированию. Среди управленческих функций явно преобладают те, которые связаны с распределением ресурсов и выдачей всевозможных разрешений на деятельность.

Это также сохраняющийся «кулуарный» (закрытый для общественного контроля) характер функционирования административно-управленческих органов, вмонтированный в механизм принятия управленческих решений так называемого теневого «операционного кодекса», т. е. неформальных технологий согласования частных и государственных интересов, «положительного» решения вопросов по обращениям физических и юридических лиц и т. д.

Сказывается и низкая заработная плата работников управленческих структур, отсутствие должной системы материального стимулирования управленческого труда. И «дикий лоббизм» со стороны бизнес-сословия, связанный с растущей конкуренцией в его среде. И отсутствие реальной борьбы с коррупцией, несмотря на обилие широковещательных программ в этой сфере и др.

Немаловажную роль играет и традиционная власть денег над человеком. Люди, как известно, гибнут за металл. И перед соблазном заполучить его без «трудов праведных» (соответствующим образом «завизировав» документ) могут устоять далеко не все (чаще всего единицы).

Однако основная причина коррупции в России все же кроется в другой плоскости – в традиционной ментальности россиян, в их исключительно низкой правовой культуре. В преступной терпимости к тому, что везде берут, и готовности самим взять при случае. В глубоко укоренившемся на уровне массового сознания и передающемся из поколения в поколение стереотипе, что «если не подмажешь, то и не поедешь» и т. д. И если сегодня всепоглощающая коррупция буквально разъедает весь властный стержень сверху донизу, то вина в этом – не только чиновников. Хотя и в неравной, но в значительной степени здесь ответственны и те, которые дают (т. е. провоцируют и поощряют мздоимство, развращая до основания чиновничью среду).

Глава 6.4. Генезис многопартийности в России и современная расстановка партийно-политических сил

Плюралистическая демократия требует минимального консенсуса между всеми партиями, несмотря на их расхождения. В особенности необходимо, чтобы они были согласны сосуществовать длительное время. Если этого не произойдет, то каждая из них будет стремиться злоупотребить властью, когда ее достигнет, и уничтожить другие партии, уничтожая, таким образом, плюрализм.

М. Дюверже, французский политолог

История отечественной многопартийности начинается на рубеже XIX–XX вв. В связи с интенсивным процессом расслоения российского общества, связанного с бурным развитием капиталистического способа производства, в стране появились достаточно широкие и массовые группы населения, придерживавшиеся различных взглядов по вопросу об исторических путях и судьбах России.

С тех пор в развитии отечественной многопартийности различают три этапа:

♦ этап дореволюционный, связанный с зарождением первых политических партий и «дрейфом» самодержавия в сторону конституционной (двойственной) монархии, возникновением российского парламентаризма;

♦ этап социалистический, связанный с «октябрьским переворотом» 1917 г. и установлением большевиками тоталитарного режима, сердцевиной которого была однопартийная система в лице монопольно правившей ВКП(б) – КПСС;

♦ этап постсоциалистический, связанный с ликвидацией монополизма и крахом КПСС и возрождением многопартийности в рамках перехода страны к рынку.

В этом последнем этапе в свою очередь следует различать ряд подэтапов, а именно:

♦ создание (на волне «перестроечных» лозунгов и деклараций) многочисленных политизированных групп, клубов общественных объединений и т. д. (1985–1987 гг.);

♦ формирование «народных фронтов», отстаивавших право на суверенитет республик, входивших в состав СССР (с середины 1987 г. вплоть до начала 1990 г.);

♦ преобразование многих из возникших общественно-политических структур в политические партии и общественно-политические движения, которые с января 1991 г. (после вступления в силу Закона Верховного Совета СССР «Об общественных объединениях») получили право на легальное существование и официальную регистрацию в Минюсте России;

♦ «бурное» партийное строительство, начавшееся после августа 1991 г. и продолжающееся по сей день. В том числе в связи с принятием летом 2001 г. Закона Российской Федерации «О политических партиях».

Уже в 1992 г. в России было зарегистрировано 19 партий и движений, а к моменту принятия Федерального закона «Об общественных объединениях» (14 апреля 1995 г.) их стало больше шестидесяти. К декабрьским (1995 г.) выборам депутатов Государственной Думы число партийных и околопартийных политических формирований более чем удвоилось и превысило цифру 150. Из них 43 включились в предвыборную гонку, но только четыре провели своих кандидатов в парламент. Ими стали «Наш дом – Россия» (НДР), «Яблоко», Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) и Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ).

Это ровно вдвое меньше числа тех партий и избирательных объединений, которые прошли в Государственную Думу на выборах в декабре 1993 г. (ЛДПР, «Выбор России», КПРФ, Аграрная партия России (АПР), «Яблоко», Партия российского единства и согласия (ПРЕС), Демократическая партия России (ДПР) и «Женщины России»).

После декабрьских (1995 г.) выборов депутатов Государственной Думы в отечественной многопартийности четко просматривается четыре периода, что напрямую связано с выборной практикой (весьма далекой от статики) и тем обстоятельством, что к каждым новым выборам наши власти нередко самым радикальным образом модифицируют (прогибают под себя) избирательное законодательство, устанавливая все более жесткие правила игры. Что требует адекватных реакций со стороны партий с тем, чтобы «удержаться на плаву».

Одним из решающих факторов, предопределивших развитие политических партий на этом отрезке времени, стало положение нового (1997 г.) избирательного закона о том, что участие в выборах могут принять только те политические организации, которые были зарегистрированы Минюстом России в этом качестве не позднее, чем за год до голосования. Такую регистрацию, по положению на 1 января 1999 г., прошла 141 политическая структура, приобретя, таким образом, право участвовать в выборах депутатов Государственной Думы в статусе избирательных объединений.

Вторым фактором, детерминирующим характер развития российской многопартийности в 1998 г. и особенно в 1999 г., явилось сохранение пропорциональной системы при выборах 225 депутатов Государственной Думы по партийным спискам и связанного с ней 5-процентного барьера, который необходимо преодолеть для того, чтобы быть допущенным к дележу депутатских мест.

Уроки выборов в Государственную Думу в декабре 1995 г., когда только 4 партии смогли перешагнуть через это препятствие, стали мощным стимулом для создания крупных партийных коалиций и избирательных блоков. В их числе:

«Союз правых сил» (СПС), в рамках которого объединились «младореформаторы»-«западники» во главе с такими лидерами, как Е. Гайдар, Б. Немцов, И. Хакамада, А. Чубайс и др.;

Движение «Отечество – вся Россия» (ОВР) во главе с Ю. Лужковым, Е. Примаковым и М. Шаймиевым, в состав которого вошли многие партии и движения социал-демократической ориентации;

«Единство» («Медведь») во главе с С. Шойгу, которое было создано как противовес ОВР и заменило «приказавшую долго жить» «партию власти» в лице НДР.

При этом развитие событий шло по классической ленинской формуле «прежде чем объединиться, надо размежеваться». И «сбивание» в блоки сопровождалось новыми расколами, сменой отдельными политструктурами «идеологического окраса», их переходом в ранее враждебные лагеря и т. д. (прекращение членства в «Отечестве» Конгресса русских общин Д. Рогозина, создание одним из лидеров КПРФ А. Тулеевым собственного движения «Возрождение и единство» и др.). Пожалуй, только две политические силы, а именно ЛДПР и «Яблоко», не были затронуты этим «объединительным ражем» и шли на выборы самостоятельно.

На выборах в декабре 1999 г. все эти объединения («Единство», ОВР и СПС), а также «старожилы» (ЛДПР, КПРФ и «Яблоко») смогли преодолеть 5-процентный барьер и войти в Государственную Думу. Причем с большим отрывом от всех других участвовавших в выборах партий и блоков.

Эти результаты для многих политических аналитиков стали основанием для того, чтобы заключить, что на рубеже двух веков в России обозначились контуры многопартийной системы, в которой правый спектр был представлен СПС и, в известной мере, «Яблоком», праворадикальный – ЛДПР, центр – «Единством» и ОВР, левый спектр – КПРФ. Казалось, что «старожилы»: «Яблоко», КПРФ и ЛДПР не только покорили парламентский Олимп, но и прочно закрепились на этом рубеже. Что у этих партий сформировался более или менее устойчивый электорат, и они социально представляют и выражают его интересы в политике. На этом фоне новые объединения (СПС, ОВР и «Единство») смотрелись по преимуществу «вещью в себе» и задача стать «вещью для всех» стояла перед ними в качестве центральной.

Оптимистические выводы о вступлении процессов партийного строительства в России в завершающую стадию оказались преждевременными. В связи с принятием летом 2001 г. Закона РФ «О политических партиях» и требованием ко всем партиям пройти новую перерегистрацию к июлю 2003 г., приведя в соответствии с этим законом свои организационные структуры, эти процессы вновь заметно активизировались. Началась интенсивная реструктурализация партий, и партийная жизнь предстала в виде некоего «броуновского движения», в котором одновременно взаимодействовали как тенденция к расколам и размежеваниям, так и к объединению и созданию крупных партийных структур.

Прошли съезды СПС, ОВР, «Единства», на которых эти избирательные объединения были преобразованы в политические партии. Причем два последних объединения достигли соглашения и в декабре 2001 г. слились в единую «Всероссийскую партию «Единство» и «Отечество» (или «Единая Россия»), претендующую на то, чтобы стать президентской партией.

В конце 2001 – первой половине 2002 г. прошли учредительные съезды ряда реструктурированных «старых» и новых партий, создававшихся как с «нуля», так и путем «отпочкования» от уже существующих союзов и блоков. Среди них:

♦ «Народная партия», созданная на базе парламентской группы Госдумы «Народный депутат», во главе с ее руководителем Г. Райковым (в декабре 2001 г. была зарегистрирована в Минюсте России в качестве первой официально признанной по Закону о политических партиях партии);

♦ партия «Ассамблея национально-демократических и патриотических сил», лидером которой стал В. Зоркальцев – председатель Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций;

♦ Демократическая партия России, которую возглавил губернатор Новгородской области М. Прусак;

♦ Социал-демократической партия (объединенная) во главе с бывшим Президентом СССР М. Горбачевым;

♦ «Партия жизни» во главе со спикером Совета Федерации С. Мироновым и бывшим спикером Госдумы Г. Селезневым;

♦ отправилась в «самостоятельное плаванье» Аграрная партия России во главе с М. Лапшиным;

♦ путем слияния ряда мелких партий создан блок «Родина» во главе с Д. Рогозиным и С. Глазьевым и др.

К моменту окончания предусмотренного Законом о политических партиях срока регистрации (летом 2003 г.) в Минюсте России было зарегистрировано порядка 50 партий, а на прошедших в декабре 2003 г. выборах депутатов в Государственную Думу число партий и блоков, зарегистрированных ЦИК в качестве избирательных объединений, составило 23. Из них преодолели 5-процентный барьер только четыре: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и блок «Родина». Вопреки прогнозам потерпели поражение обе правые партии – «Яблоко» и СПС. Первая набрала в итоге 4,3 % голосов, вторая – 3,97 %.

Эти результаты, а также очередная переработка законов о политических партиях и выборах, в рамках которой ужесточались требования в области партийного строительства и регистрации партий в качестве избирательных объединений, породили новую волну размежеваний. Практически распался блок «Родина», произошел раскол КПРФ, и «раскольники» во главе с Г. Семигиным в рамках коалиции из 9 партий учредили новую партийную структуру под названием «Патриоты России». Усилились центробежные тенденции в СПС – его ряды покинула И. Хакамада с попыткой создания собственной партии «Наш выбор» и пр.

Наряду с размежеванием идет процесс объединения с тем, чтобы на очередных парламентских выборах в декабре 2007 г., организация которых строилась на таких нововведениях, как отказ от смешанной избирательной системы и использование только пропорциональной (партийных списков), преодолеть новый (повышенный до 7 %) избирательный барьер.

Наиболее значимым для нынешнего российского политического ландшафта стал объединительный съезд (в ноябре 2006 г.) трех партий – партии «Родина», Российской партии ЖИЗНИ и Партии пенсионеров. Результатом работы этого съезда стало создание новой партии «Справедливая Россия» во главе со спикером Совета Федерации С. Мироновым – конкурента «Единой России», также претендующего на статус правящей партии.

В результате накануне выборов депутатов Государственной Думы в декабре 2007 г. в Федеральной регистрационной службе были признаны отвечающими требованиям п. 2 ст. 36 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» 15 партий. Остальным было отказано в этом статусе по причине недобора «членского минимума» (не менее 50 тысяч членов).

Из этих 15 партий 11 (Аграрная партия России, «Гражданская сила», Демократическая партия России, КПРФ, СПС, ПСС, ЛДПР, «Справедливая Россия», «Патриоты России», «Единая Россия», «Яблоко») приняли участие в выборах. Но только 4 из них («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия») преодолели 7-процентный барьер. Все остальные остались далеко позади с диапазоном набранных голосов – от 0,13 % у ДПР до 2,3 % у АПР.

Среди «победителей» безусловный лидер – «Единая Россия» с общим числом набранных голосов избирателей в 64,3 % (315 из 450 депутатов в Госдуме). На втором месте с 11,57 % голосов – КПРФ (57 депутатов в Госдуме). На третьем с 8,14 % голосов – ЛДПР (40 депутатов в Госдуме). На четвертом с 7,74 % голосов – «Справедливая Россия» (38 депутатов в Госдуме). Эти итоги говорят сами за себя – «Единая Россия» получила квалифицированное большинство, достаточное для единоличного принятия любых решений в Госдуме без учета мнения других депутатов. Закрепив за собой тем самым статус монопольно правящей «партии власти».