Текст книги "Политология"

Многообразие исторических и социокультурных условий политического развития стран и народов привело к возникновению различных партийных структур, отличающихся друг от друга программными установками, организационным строением, способами деятельности, местом в системе политической власти, отношением к существующему строю и т. д.

Все эти признаки могут сочетаться по-разному, что предопределяет принципиальную сложность и относительность любой классификации политических партий. Тем не менее, имеет смысл выделить несколько основных типов партий с учетом комплексных критериев их оценки:

♦ по признаку организационной структуры – партии кадровые и массовые; оформленные (с фиксированным членством) и неоформленные (со свободным членством); централизованные и децентрализованные);

♦ идеологической направленности и месту в политическом спектре общества – партии «левые», «центристские» и «правые». Революционные (радикальные) и реформистские (умеренные). Реакционные, консервативные и либеральные. Конфессиональные (христианские, исламистские и т. д.) и социал-демократические, коммунистические и др.;

♦ месту и роли в политической системе – парламентские и внепарламентские; партии монопольно-государственного типа и партии авангардные; партии-«общины» и партии-«клубы»; партии правящие и оппозиционные; системные и антисистемные; легальные, полулегальные и нелегальные;

♦ степени влияния в парламенте – мажоритарные (или партии большинства); партии с мажоритарным призванием; доминирующие (лидирующие) партии; миноритарные партии (партии меньшинства);

♦ типу партийного руководства и стиля общения между партийными лидерами и рядовыми членами – партии с коллегиальным руководством и партии вождистские; партии демократические и партии авторитарные;

♦ характеру социального представительства – партии классовые и интерклассовые (межклассовые); партии с размытой (неопределенной) социальной базой и партии надклассовые (общенародные) и т. д.

В зависимости от положения политических партий в политической системе, а также характера взаимодействия между ними и «типажа» самих партий, в каждой стране складывается их особая конфигурация, т. е. партийная система. В политологии под этим понятием имеются в виду контуры политического рынка или пространства, формируемого за счет независимых субъектов (партий) и определяемого как их количеством и типом внутренней структуры, так и численностью и активностью избирателей, а также возможностями создания партийных коалиций и блоков.

Исторически сформировалось всего четыре основных вида партийных систем:

♦ однопартийные, т. е. системы с единственной правящей партией, которые характерны для тоталитарных и авторитарных режимов (или режимов переходных от антидемократии к демократии);

♦ бипартизма, т. е. двухпартийных систем, основным признаком которых является наличие примерно равных по силе двух крупных партий, поочередно сменяющих друг друга у власти;

♦ системы «двух с половиной партий», когда рядом с двумя крупными партиями действует небольшая партия, союз с которой обеспечивает одной из крупных партий необходимое для формирования правительства большинство в парламенте;

♦ многопартийные системы, в рамках которой различают многопартийные системы без доминирующей партии, многопартийные системы с доминирующей партией и «блоковые» партийные системы.

В многопартийных системах без доминирующей партии ни одна из партий не имеет абсолютного большинства мест в парламенте и, следовательно, вынуждена при формировании правительства заключать союзы (вступать в соглашения) с другими представленными в парламенте партиями.

В многопартийных системах с доминирующей партией одна из партий лидирует на политической арене, располагая самостоятельно или в тесном союзе с другой партией абсолютным большинством мест в парламенте.

В «блоковых» многопартийных системах происходит резкая поляризация политических сил, группирующихся в периоды проведения избирательных кампаний на два противостоящих друг другу блока. При этом партии определяют свою предвыборную стратегию, исходя из принадлежности к одному из блоков. Партии и кандидаты, остающиеся вне рамок блока, практически не имеют никаких шансов на успех. Функционирование таких систем во многом напоминает функционирование бипартизма.

Глава 6.3. Происхождение и сущность лоббизма как системы социального представительства в политике

Термин «лобби» происходит от названия помещения в здании парламента (lobby – холл, коридор), где происходят встречи парламентариев с представителями общества или политики общаются между собой… «Лоббировать» значит воздействовать на члена или членов парламента (политиков) – аргументами или психологическим убеждением.

Э. Хейвуд, английский профессор-политолог

С переходом России на путь рыночных реформ в отечественную политическую лексику прочно вошли (и стали широко употребляемыми) такие понятия, как «лобби», «лоббизм», «лоббирование». В «Новом энциклопедическом словаре» издания 1999 г. лоббизм трактуется как специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций – политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. д. – на процесс принятия решений парламентом.

Такая трактовка лоббизма синонимична понятию «группы давления» и в целом правильно раскрывает суть данного явления. Однако ограничение лоббистской деятельности только сферой законодательства верно лишь в историческом плане: изначально лоббизм действительно возникает как способ давления на законодателей, но сегодня необходимость такого давления признается (и реально такое давление повсеместно осуществляется) в отношении всех ветвей власти, в том числе и судебной.

То обстоятельство, что лоббизм напрямую связан с давлением на процессы принятия государственных решений, позволяет отличать лоббизм от всех других видов давления. В том числе давления, оказываемого на центры власти, которые не являются государственными. Не секрет, что решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, также подвержены влиянию определенных заинтересованных групп. Однако это влияние не может быть охарактеризовано как лоббистское.

В равной мере это касается и того воздействия на процессы принятия правительственных решений, которое является не целевым, т. е. исходит (в качестве побочного эффекта) от тех или иных событий или действий, осуществляемых без осознанного желания их участников повлиять на власть. Лоббистское же давление – это всегда четко мотивированное давление, рассчитанное на определенный эффект, на достижение вполне конкретных результатов.

И в этом смысле лоббизм выступает своеобразным признаком политической власти, ее специфической «отметиной». Можно даже вывести такую закономерность: там, где больше всего реальной власти, там больше всего и лоббизма. И, наоборот – если та или иная властная структура не лоббируется – значит, она лишняя и ее можно спокойно упразднить.

В то же время лоббизм – не только средство давления. Одновременно это одна из специфических форм представительства разных общественных интересов в политико-властных структурах. И в этом качестве лоббизм характерен для всех политических режимов, в том числе тоталитарных и авторитарных. Но если в авторитарных, и тем более в тоталитарных обществах, лоббированием занимается лишь ограниченный круг политиков, имеющих доступ к правящей элите и делающих это, как правило, нелегально (или «неформально»), то в условиях демократии лоббизм приобретает качественно иной статус и содержание. Здесь он становится одновременно важным элементом политической деятельности и одним из проявлений гражданского общества, подчеркивающим его жизненную силу и способность к самоорганизации.

При этом лоббизм только тогда превращается в полноценный институт демократии, когда доступен всем. Когда лоббистские методы и «технологии» имеют возможность применять все политические и общественные силы. Если же какая-либо одна наиболее влиятельная и могущественная организация подавляет все остальные, узурпируя право на лоббистскую деятельность, то это противоречит элементарной логике и содержанию демократического режима.

Отсюда вытекает и основная задача лоббизма – постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой изменения интересов и потребностей (социальных ожиданий и преференций) различных социальных групп и слоев гражданского общества.

В суммарном виде основные «плюсы» лоббизма как регулируемой законом и открытой для общественного контроля системы социального представительства различных интересов в политике могут быть сведены к следующему:

♦ лоббизм выступает инструментом самоорганизации общества, с помощью которого оказывается влияние на политику – мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту или правительственному решению;

♦ благодаря лоббизму обеспечивается гласность и предсказуемость политического процесса, преодолевается социальная и политическая анонимность принимаемых решений;

♦ лоббизм повышает качество государственного управления, предостерегает государственные органы от опрометчивых и ошибочных шагов;

♦ посредством лоббирования осуществляется актуализация интересов различных социально-профессиональных слоев и групп населения;

♦ лоббизм ставит под контроль механизм взаимодействия частных интересов и органов государственной власти, создавая тем самым дополнительные преграды на пути коррупции.

Наряду с «плюсами» лоббизм, как средство обеспечения групповых и корпоративных интересов, имеет и свои «минусы»:

♦ может развиться (и действительно развивается) общественный протекционизм, т. е. стремление организованных групп интересов сохранить и приумножить достигнутые позиции и права, не считаясь с общественными изменениями и наличными государственными ресурсами;

♦ корпоративный эгоизм и эгоцентризм наиболее мощных лоббирующих структур может порождать управленческий застой, когда действия и инициативы правительства, его действительно нужные и общественно значимые решения сознательно блокируются;

♦ «эгоистический» лоббизм и стремление как можно больше «откусить» от общественного пирога могут приводить к неблагоприятным для общественной стабильности переменам в балансе сил, нарушению равновесия между различными интересами и росту социальной напряженности на отдельных участках общественной инфраструктуры;

♦ такого рода лоббизм таит в себе опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в инструмент всевластия отдельных олигархических групп и клиентел в средство их баснословного обогащения;

♦ в условиях недостаточно развитой «иммунной» от коррупции системы государственного правления лоббизм может выступать одним из основных факторов криминализации политики и власти, развития противоправных технологий воздействия на законодателей и чиновников в форме взяток, подкупа и т. д. В этих условиях лоббизм равнозначен «покупке политического влияния» или «управлению страной по блату».

В качестве специализированного рода деятельности, т. е. деятельности на профессиональной основе, схожей по своему характеру с адвокатской деятельностью, и требующей соответствующих знаний и компетентности во многих областях правовой организации и функционирования государства и экономики, лоббизмом занимаются:

а) юридические лица, т. е. различного рода фирмы и компании, оказывающие услуги в области политического менеджмента и маркетинга (агентства по связям с общественностью, юридические конторы, рекламные агентства, консалтинговые фирмы и др.);

б) штатные работники крупных компаний и корпораций, служебные обязанности которых полностью или частично заключаются в осуществлении лоббистской деятельности (отделы по связям с общественностью);

в) частные лица, которые зарегистрированы в качестве лоббистов согласно закону. Чаще всего это бывшие чиновники с солидным стажем работы в законодательных и исполнительных органах: вышедшие в отставку сотрудники президентских и близких к ним структур, министры и заместители министров, парламентарии и др.

В США и странах Западной Европы эффективно действует так называемая система «вращающихся дверей». Суть этой системы в том, что, закончив карьеру, высокопоставленные политики и государственные чиновники устремляются в бизнес, который принимает их с распростертыми руками – ведь у них за спиной такой бесценный капитал, как знание всей «кухни» политической жизни, неформализованных правил отправления власти, личные контакты и связи и т. д.

Чаще всего в это число включаются выборные и назначаемые должностные лица всех трех ветвей власти на всех административно-территориальных уровнях. При этом «служивым людям» запрещается «совместительство», т. е. параллельная работа в представительных и правительственных органах. Такое же «табу» накладывается на занятие предпринимательской деятельностью (или лично, или через подставных лиц), участие в управлении частными корпорациями и фирмами, а также оказание платных услуг, в том числе в качестве доверенных лиц и т. д. В США, к примеру, даже для того, чтобы заниматься преподавательской и иной творческой деятельностью, которая не подпадает под эти запреты, требуется предварительное разрешение парламентского Комитета по этике.

Что касается законодательного регулирования лоббистов и контроля их деятельности, то к ним на Западе предъявляются довольно жесткие требования.

Во-первых, не скрывать коммерческих отношений между политиками и частными структурами, профсоюзами и групповыми лобби, а также фактов подношения подарков политикам и предоставления им различных услуг.

Во-вторых, списки лоббистов должны регистрироваться, публиковаться и по первому требованию предоставляться общественности и прессе. В равной мере это относится и к необходимости публиковать документы, раскрывающие коммерческие отношения парламентариев, их помощников и консультантов с частными структурами, фирмами, какими бы незначительными они не казались.

В-третьих, система регистрации лоббистов должна включать предоставление списков с названием организации, именами оплачиваемого персонала, который занимается лоббизмом, а также имен руководителей компании. В дополнение должны предоставляться имена консультантов по проблемам лоббизма, а также законодателей, с которыми у них имеются коммерческие отношения. Кроме того, фирмам, оказывающим услуги в области лоббизма, вменяется в обязанность регистрировать список своих клиентов.

В-четвертых, для того, чтобы частично возместить расходы по управлению системой лоббирования с организаций, занимающихся этой деятельностью, взимается регистрационный взнос. Однако его размер должен быть довольно скромным с тем, чтобы не препятствовать и даже стимулировать участие более бедных организаций в лоббистской деятельности. Это дает возможность заявить о своих интересах не только крупным, но и средним, и мелким фирмам.

В зависимости от того, в чью пользу «решается вопрос», в лоббизме различают следующие разновидности:

♦ «социальный лоббизм» – лоббируют организованные группы интересов и групп давления в лице общественных организаций и движений (экологических, антивоенных, правозащитных и т. д.), объединений предпринимателей, профсоюзов, потребительских обществ и др.;

♦ «ведомственный лоббизм» – лоббируют министерства, ведомства, госкомитеты, отраслевые комплексы в лице ТЭК, АПК, ВПК и др.;

♦ «региональный лоббизм» – лоббируют административно-территориальные образования в ранге земель, штатов, республик, краев, областей и т. д.;

♦ «иностранный лоббизм» – лоббируют иностранные (в том числе смешанные) фирмы и компании, а также национальные общины в пользу тех организаций и стран, выходцами из которых они являются.

По такому критерию, как объект лоббирования, т. е. тот государственный орган или официальное лицо, на которое оказывается давление, различают лоббирование:

♦ правотворческое, т. е. лоббирование в законодательных структурах (парламентах и парламентских комитетах и комиссиях), связанное с процессами выработки и принятия законов, а также внесением поправок и корректив в уже действующее законодательство;

♦ правоприменительное, т. е. лоббирование в исполнительных органах власти, включая президентскую администрацию, связанное с принятием указов президента и постановлений правительства по поводу изменения форм собственности, квотирования экспорта, крупных государственных подрядов и заказов, льготных кредитов и налогов и т. д.;

♦ правоинтерпретационное, т. е. лоббирование в области судопроизводства, связанное с толкованием права и судебными решениями по конкретным делам, в том числе в области нормотворчества.

Все эти виды лоббирования осуществляются как на общефедеральном, так и региональном уровне – в системе высших инстанций власти, в республиканских, краевых и областных органах. А также на уровне местном, т. е. в административно-управленческих и представительных властных структурах районов, городов и т. д.

Кроме этих сугубо государственных объектов лоббирования, в западной политической науке и практике принято выделять и другие (негосударственные) объекты – политические партии и общественное мнение. Учитывая ту громадную роль, которую эти институты играют в качестве факторов – детерминант политики и процессов формирования и функционирования государственно-властных структур.

В зависимости от объектов лоббирования лоббистами используются различные каналы и формы деятельности. Обычно в этом плане различают два типа лоббизма: прямой (непосредственный) и косвенный (или опосредованный) лоббизм.

В первом случае речь идет о личных контактах, прямом (непосредственном) общении между лоббистами, с одной стороны, и законодателями и должностными лицами – с другой. По этой причине этот тип лоббизма чаще всего называют «кулуарным» или ««теневым». А нередко – «коридорным лоббизмом».

Во втором – о давлении на власть посредством проведения целенаправленных пропагандистских акций, мобилизации общественного мнения. Имеются в виду митинги, демонстрации, пикетирование правительственных зданий, сбор подписей под петициями в адрес президента, парламента и других властных институтов, организация массовых адресных посылок писем и телеграмм с мест, целевые публикации и выступления в средствах массовой информации и т. д.

Это также финансирование избирательных компаний, организация воздействия на законодателей с мест с помощью их же собственных избирателей и др. Поэтому если первый тип лоббизма обычно трактуют как «персональный», то второй – как «групповой», или «массовый», лоббизм.

Среди всего многообразия способов и приемов воздействия лоббистов на тех, кто принимает решения, передача информации является одним из наиболее эффективных и распространенных средств. С установлением в США и большинстве стран Западной Европы жесткого нормативного регулирования и контроля активности групп давления возможности подкупа должностных лиц и парламентариев оказались резко ограниченными. Деятельность лоббистов переместилась в область информации. В результате лоббизм в этом регионе мира приобрел ярко выраженный информационно-аналитический характер.

Информационно-аналитический лоббизм – это представление всесторонней аргументации в пользу или «против» находящегося в стадии подготовки того или иного законопроекта или административного решения. В материальном, так сказать вещевом выражении, он может принимать формы:

а) аналитических записок и писем в адрес правительства и парламента (тех или иных их подструктур – комитетов, комиссий и т. д.). В них содержатся итоги результатов конкретных исследований; экономических, политологических, судебно-правовых и т. д. экспертиз; футурологических прогнозов с точки зрения возможных позитивных или негативных последствий принимаемых решений; результатов опросов общественного мнения и т. д.

При этом речь идет не только о фактологической стороне дела, но и о содержащихся в аналитических записках и письмах конкретных рекомендациях и предложениях в адрес объекта лоббирования;

б) выработки альтернативных проектов законов и других нормативных актов или поправок к ним. Последние (поправки) могут относиться также к уже действующим законам и регламентациям. В целях страховки, что представленный материал не «ляжет под сукно», не только не исключается, а наоборот, предполагается личное участие лоббистов в обсуждении лоббируемых вопросов. В том числе аргументированные выступления на слушаниях в комиссиях и комитетах парламента, на министерских коллегиях, участие в работе правительственных «мозговых центров» (экспертных и консультативных советов и т. д.). Тем более что право на такое «заслушивание» лоббистов в указанных структурах им обеспечивается законом: в большинстве стран при регистрации им обычно выдают специальные пропуска, открывающие доступ в определенные помещения парламента (на балкон, в комнаты для заседаний комитетов и комиссий и т. д.).

Для усиления «давильного эффекта» на властные структуры представляемые материалы могут быть опубликованы в открытой печати, прокомментированы электронными СМИ и т. д.

Вторым наиболее распространенным способом лоббистской деятельности в самом широком смысле этого слова (т. е. деятельности групп интересов и групп давления) выступает согласие и участие.

Уже не один десяток лет в западных странах существует разветвленная сеть институтов социального партнерства, которые стали органической частью политической системы, обеспечивая прямые и обратные связи между государством и гражданским обществом как дифференцированным множеством структурно оформленных групп интересов.

На национальном уровне представители трех основных социальных партнеров, а именно: работников наемного труда, бизнеса и государства – регулярно встречаются в рамках специально созданных институтов для обсуждения и принятия решений. Эта система трехстороннего диалога с целью обеспечения общественного согласия и консенсуса получила название «трипартизма».

Наряду с этой системой в западных странах при исполнительных органах власти действует разветвленная сеть консультативных советов и комиссий, состоящих, как правило, из руководителей этих органов, представителей одной или чаще всего нескольких групп интересов, а также независимых экспертов. Функционально в задачи этих комитетов входит согласование позиций и выработка рекомендаций по занятости, образованию, жилищному вопросу, транспорту, охране окружающей среды, т. е. по тем конкретным вопросам государственной политики, которые затрагивают интересы всего населения или отдельных его слоев и групп.