Текст книги "Политология"

По этому признаку различают государства унитарные, федеральные и конфедеративные. «Выбор» той или иной формы государственного устройства всегда обусловлен социальными, политическими, экономическими, историческими, национальными, культурными, географическими условиями страны. Чем разнообразнее эти условия, тем больше вероятность установления не унитарной, а федеральной или конфедеративной формы государства.

Унитарное государство характеризуется высокой степенью централизации политической власти и имеет наибольшее распространение в мире. В унитарном государстве действует единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны; централизованная судебная система; единая система высших органов государственной власти; единое гражданство и единая система права. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы (департаменты, области, районы и т. д.), которые не обладают политической самостоятельностью.

В то же время в ряде унитарных государств (Бельгия, Дания, Испания, Португалия и др.) существуют различные модели административной автономии, в той или иной мере учитывающие этнические, исторические, географические и другие особенности. Такие территории пользуются большей самостоятельностью и правами по отношению к центральной власти, чем обычная административно-территориальная единица, хотя объем полномочий в них меньше, чем у субъектов федерации.

Свойственная унитаризму централизация проявляется в разнообразных формах и в разной степени. В ряде стран руководство местными делами осуществляется назначаемым представителем центральной власти (губернатором, комиссаром, префектом и т. д.). Такая система означает прямое государственное правление на местах. В других странах местные самоуправленческие органы избираются населением (муниципальные и коммунальные советы, управы и т. д.). Они обладают некоторой самостоятельностью по отношению к центральной власти.

Во многих государствах возникают смешанные системы управления на местах, сочетающие элементы прямого государственного и местного самоуправления. Различия в степени и формах контроля со стороны центральной власти над местными (муниципальными) органами самоуправления являются критерием для деления унитарных государств на два типа – централизованные (Франция, Турция, Япония и др.) и децентрализованные (Великобритания, Новая Зеландия и др.).

Федерация – представляет собой союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Объединяющими началами федерации выступают: единое социально-экономическое пространство, единая денежная система, федеральное гражданство, федеральная конституция, федеральные органы власти и управления. Наряду с ними имеется гражданство отдельных субъектов федерации (республик, штатов, провинций, земель и т. д.). В них существуют собственные конституции и законодательство, собственные законодательные и исполнительные органы власти. Между федерацией и ее субъектами устанавливаются особые отношения, при которых действует принцип верховенства конституции и законов федерации. Субъекты федерации имеют прямое представительство в парламенте страны, обеспеченное существованием второй палаты (Сенат в США, Бундесрат в Германии, Совет Федерации в России и т. д.).

Конфедерация – постоянный союз суверенных государств, создаваемый для достижения каких-либо общих, преимущественно внешнеполитических целей. Каждый член конфедерации, сохраняя государственную самостоятельность и объединяясь с другими государствами, делегирует центру строго ограниченный круг полномочий. Для осуществления согласованной политики и координации своей деятельности государства, входящие в состав конфедерации, создают один или несколько специальных органов и должностных постов. Решения принимаются на основании консенсуса и вступают в силу лишь после утверждения центральными органами власти соответствующих государств. Отсутствует единая налоговая и правовая системы. Конфедеративный договор можно расторгнуть по желанию одной из сторон.

Конфедеративное устройство государства обычно недолговечно, и при достижении поставленных целей (или в силу того, что создание конфедерации не дало в этом отношении ожидавшегося результата) конфедеративный союз государств чаще всего либо распадается, либо превращается в федерацию. Так, к примеру, Объединенная Арабская Республика, которую создали на конфедеративных началах Египет и Сирия в 1958 г., прекратила свое существование в 1961 г. А вот объединение Танганьики и Занзибара в апреле 1964 г. переросло в Объединенную Республику Танзания.

Глава 5.3. Особенности структурно-функциональной организации государственной власти в Российской Федерации

Как «новая демократия» Россия представляет собой замечательно интересный пример политической системы, находящейся в стадии перехода. Здесь особенно важны такие явления и процессы, как становление президентской системы в рамках российского федерализма, эволюция Федерального Собрания, возникновение многопартийной системы…

Э. Хейвуд, английский профессор-политолог

Конституционный строй нынешней России основан на Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. путем всенародного референдума. В ней записано, что Российская Федерация является демократическим, федеративным, правовым государством с республиканской формой правления, а государство – социальным и светским.

Конституция закрепляет в качестве высшей ценности права и свободы человека, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод – в качестве обязанности государства.

Согласно Конституции единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (выражая ее через механизм референдума и свободных выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Последние (эти органы), образующие институциональную систему государственной власти в Российской Федерации, строятся на принципе разделения властей, в соответствии с которым каждая из ветвей власти обладает самостоятельностью и решает свои специфические задачи, предусмотренные Конституцией.

Вместе с тем реализация принципа разделения властей не означает многовластия и выражает лишь практическую необходимость разграничения функций между законодательными, исполнительными и судебными органами для обеспечения эффективности как каждого из них, так и всей государственной власти в целом.

При этом Конституция исходит из постулата, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное, неограниченное осуществление всей полноты государственной власти в стране, которая изначально едина и целостна. (Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.)

В наиболее общем виде государственно-властным органам Российской Федерации присущи следующие основные признаки:

♦ все они наделены властными полномочиями, сущность которых определяется правом принимать акты, обязательные для тех, кому они адресованы. В случае невыполнения предписаний, изложенных в актах, органы власти вправе применять принуждение, которое имеет разные легальные формы и механизмы реализации;

♦ каждый орган уполномочен осуществлять вполне конкретные задачи и функции, а посему наделен определенной компетенцией, объем которой (совокупность предметов ведения и полномочий) устанавливается Конституцией, законами и иными нормативными актами;

♦ органы государственной власти образуются в строго установленном государством порядке. Например, в Конституции этот порядок установлен для выборов Президента, Государственной Думы, для формирования Правительства и т. д.;

♦ каждый орган действует в присущих ему организационно-правовых формах – Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Государственная Дума вправе принимать законы и постановления; Правительство – постановления и распоряжения; Конституционный Суд и судебные органы на местах – осуществлять контроль неукоснительного соблюдения законов;

♦ любой орган государственной власти является составной частью единой системы органов государства.

Особо следует подчеркнуть, что единство системы органов государственной власти Российской Федерации не исключает их различий, дающих основания для классификации. Эти органы делятся по:

♦ субъектам формирования – на представительные (первичные) и производные (формируемые иными государственными органами). К первой группе относятся все выборные органы, ко второй – органы, формируемые ими. (Например, Государственная Дума избирается, но она принимает участие в назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и т. д.);

♦ территориальным пределам деятельности – на центральные органы, действующие по всей территории России. Региональные органы – на территории субъектов Федерации (республик, краев, областей и т. д.). Местные органы – на территории районов, волостей, поселков и т. д.

♦ характеру компетенции – на органы общей и специальной компетенции (скажем, Федеральное Собрание является органом общей компетенции, а Министерство финансов – специальной компетенции);

♦ порядку осуществления властных полномочий – на органы коллегиальные и единоначальные. (Например, Правительство является коллегиальным органом, а министерство – единоначальным, так как министр единолично, под свою ответственность принимает решения);

♦ организационно-правовым формам деятельности – на органы законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные. К последним относятся органы прокуратуры, Счетная палата Российской Федерации и др.

Пост президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 г. И в том же году, 12 июня, на этот пост всенародным голосованием был избран Б. Н. Ельцин. В соответствии со статьей 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства и в этом статусе выполняет функцию «президента всех россиян», независимо от того, каким (в процентном отношении) оказалось большинство населения России, проголосовавшего за его избрание и как проголосовали избиратели в том или ином регионе. Президент – первый среди государственных должностных лиц. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Это означает, что заявления президента, его акции (в рамках сложившейся международной практики) не нуждаются в каком-либо удостоверении или в каких-то специальных полномочиях.

Первая и главная функция Президента России – быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он должен следить за тем, чтобы все органы власти выполняли свои конституционные обязанности в интересах народа России, каждого ее гражданина. Для этого Президент обязан обращаться к федеральному органу власти и органу власти субъекта Федерации с предложениями привести свои действия в строгое соответствие с Конституцией. Президент не может оставаться безучастным, если хотя бы один орган государственной власти нарушает Конституцию, тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения.

Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функция Президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Президент не только вправе, но и обязан принять меры, вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза безопасности государства и правам человека в мирное время.

Важнейшие функции президента связаны с исполнительной властью.

Хотя по Конституции Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, ему принадлежит решающая роль в формировании и отставке правительства, а также право председательствовать на его заседаниях. Кроме того, именно Президенту подведомственны министерства иностранных дел, обороны и ряд других федеральных силовых ведомств. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Президент имеет определенные рычаги воздействия и на законодательную власть. Он не только обладает правом законодательной инициативы, но и обнародует (подписывает) конституционные законы, а также утверждает и обнародует федеральные законы. Право вето позволяет Президенту в необходимых случаях отклонить тот или иной федеральный закон, направив его тем самым на новое рассмотрение. Важно и то, что в необходимых, предусмотренных Конституцией случаях Президент может распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

На Президента возложена и функция определения основных направлений внешней политики государства, которая должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также Федеральное Собрание.

Представительские функции Президент осуществляет единолично. Он вправе направлять своих представителей в субъекты РФ (это и есть право представительства «внутри страны»), и эти представители наделены полномочиями от имени всего государства. Выступая в сфере международных отношений, Президент России ведет переговоры с главами других государств, вправе подписывать от имени страны международные договоры, вступать в международные организации, назначать послов и представителей в другие государства. В соответствии с международным правом он пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Любые международные обязательства, взятые на российское государство должностными лицами без поручения Президента России, могут быть дезавуированы (объявлены недействительными).

Порядок выборов Президента России и отрешения его от должности определяется Конституцией и Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». В соответствии с Законом РФ о поправке в Конституцию РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» срок избрания Президента изменен. Вместо четырех, Президент теперь избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.

Президент обладает неприкосновенностью, но может быть отрешен от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституцией установлен весьма сложный порядок отрешения. Президент может быть отрешен Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее, чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Согласно Конституции РФ высшим законодательным органом России является Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации. В этом правовом статусе Федеральное Собрание:

♦ олицетворяет собой парламентаризм как демократическую систему руководства государством и обществом, основанную на принципе разделения властей;

♦ выступает в качестве представительного органа государственной власти, призванного выражать и осуществлять волю и суверенитет многонационального народа России;

♦ играет роль законодательного органа государственной власти, наделенного исключительным правом принимать законы, которые являются наиболее эффективным средством обеспечения всей совокупности прав и свобод каждого гражданина России, а также важнейших направлений государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений и обороны страны.

Федеральное Собрание Российской Федерации имеет двухпалатную структуру, т. е. состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.

Это верхняя палата Федерального Собрания, отражающая федеративное устройство российского государства и призванная выражать интересы всех субъектов РФ. Изначально в эту палату от каждого субъекта Федерации входили по должности председатель представительного органа государственной власти и глава исполнительного органа государственной власти, которые работали в Совете Федерации не на профессиональной основе. Лишь делегировались на заседания Совета Федерации на период проведения соответствующих сессий, тогда как основное место их работы – в законодательном и исполнительном органах государственной власти субъектов Федерации.

С приходом к власти в качестве президента В. Путина указанные принципы формирования Совета Федерации подверглись значительным изменениям. При сохранении квотированного территориального представительства (по два человека от каждого субъекта Федерации) это представительство стали осуществлять не руководители законодательного и исполнительного органов власти, а делегированные этими органами лица, которые работают в Совете Федерации на профессиональной основе.

Существенные инновации в механизм формирования Совета Федерации внес и Президент РФ Д. Медведев, в рамках которых сегодня в этот орган может быть делегировано от исполнительной или законодательной ветви власти не любое лицо, а только то, которое избрано или в орган местного самоуправления или законодательного собрания соответствующего региона.

К компетенции Совета Федерации относятся полномочия:

♦ по вопросам формирования органов государственной власти. По предложению Президента палата назначает на должность судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ. Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов;

♦ по назначению выборов президента и отрешения его от должности; по утверждению указов президента о введении военного и чрезвычайного положений, а также решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил страны за ее пределами;

♦ по изменению границ между субъектами Российской Федерации;

♦ в области законодательства (право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов, которые считаются одобренными, если за них проголосовали более половины от общего числа членов палаты либо в течение четырнадцати дней они не рассматривались Советом Федерации).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы: о федеральном бюджете; федеральных налогах и сборах; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.

Основным актом Совета Федерации являются постановления, принимаемые большинством голосов общего числа его членов.

Это нижняя палата Федерального Собрания, представляющая интересы населения страны в целом. Состоит из 450 депутатов, избираемых сроком не на четыре (как изначально было определено Конституцией России), а на пять лет. Такой срок установлен в уже упоминавшемся Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок организации и проведения выборов определяется Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Сформированная по итогам выборов Государственная Дума избирает из своего состава постоянные комитеты и комиссии, которые представляют собой вспомогательные органы Государственной Думы и осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и иных нормативных актов; организуют проводимые Думой слушания; содействуют проведению в жизнь законов и постановлений и решают иные вопросы, относящиеся к их ведению. Решения комитетов носят рекомендательный характер.

Важным структурным элементом Государственной Думы являются парламентские фракции, которые формируются по партийному принципу. Их совместная деятельность необходима для выработки единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.

В соответствии с Конституцией к ведению Государственной Думы относятся следующие полномочия:

♦ дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

♦ решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

♦ назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

♦ назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава аудиторов;

♦ объявление амнистии;

♦ выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Самым главным полномочием Государственной Думы является принятие законов. Только ей принадлежит право принимать федеральные законы.

Кроме законов, Государственная Дума принимает также постановления, декларации, заявления, обращения.

Конституция РФ предусматривает конкретные юридические основания роспуска Президентом Государственной Думы. Такими основаниями являются:

♦ трехкратное отклонение Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства;

♦ повторное (в течение трех месяцев) выражение Государственной Думой недоверия Правительству;

♦ выражение Государственной Думой недоверия Правительству, в случае когда инициатором постановки вопроса о доверии является Председатель Правительства.

В то же время в соответствии со ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена:

♦ в течение года с момента после ее избрания по основаниям, связанным с выражением Государственной Думой вотума недоверия или отказом в доверии Правительству;

♦ с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

♦ в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

♦ в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.