Текст книги "Политология"

В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под избирательной кампанией подразумевается период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов. Это период, в течение которого соответствующие государственные органы, а также политические партии и избирательные блоки осуществляют организационную, пропагандистскую и информационно-идеологическую подготовку и проведение выборов в соответствии с установленными правилами.

В рамках предусмотренной законом последовательности осуществляется комплекс избирательных действий и избирательных процедур, среди которых в качестве исходных выступают:

♦ регистрация (учет) избирателей и составление списков избирателей;

♦ образование избирательных округов и избирательных участков;

♦ выдвижение и регистрация кандидатов.

Как отправной пункт любой избирательной кампании регистрация (учет) избирателей относится к числу важнейших мероприятий, обеспечивающих избирательные права граждан и легитимность выборов. На основании количественных и персональных данных об избирателях формируются избирательные округа и создаются избирательные участки, составляются списки избирателей, проводятся другие избирательные действия.

В зависимости от того, на ком лежат обязанности по регистрации избирателей – на государстве в лице его соответствующих органов или самом гражданине – различают два основных вида регистрации: публичную (обязательную) и личную (добровольную). Первый вид публичной регистрации является преобладающим, и в большинстве стран (в том числе России) регистрацию избирателей и составление списков избирателей, в которые заносятся все граждане, имеющие право голоса, осуществляют местные органы власти.

Выборы проводятся по избирательным округам, учреждаемым на основании закона. Как территориальная единица, от которой избирается одно или несколько выборных должностных лиц, избирательный округ имеет два измерения: величину и размер. Первое определяется количеством распределяемых в округе мандатов. Второе – количеством зарегистрированных в нем избирателей. Если от избирательного округа избирается одно должностное лицо, то округ называется одноименным или одномандатным. Если два и более – многоименным или многомандатным округом.

Важнейшей процедурой в организации демократических выборов является процедура выдвижения кандидатов на выборные должности. В мировой практике право выдвижения кандидатов чаще всего предоставляется отдельным лицам, группам граждан и партиям. Лишь в Австрии и Швеции (а с конца 2007 г. и в России на федеральных выборах) исключительное право выдвижения кандидатов предоставлено партиям.

Выдвижение кандидатов непосредственно избирателями проводится путем самовыдвижения, а также по инициативе избирателя, группы избирателей, обладающих активным избирательным правом при голосовании за данного кандидата, с уведомлением об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, и последующим сбором подписей в поддержку кандидатов. Для этого необходимо передать в окружную избирательную комиссию заверенный протокол собрания инициативной группы по выдвижению кандидата такого-то с подписями всех членов инициативной группы, с указанием их паспортных данных и постоянного места жительства. Выдвижение инициативными группами избирателей принято на выборах любых должностных лиц всех уровней. Сразу же после выдвижения инициативная группа вправе приступить к сбору подписей.

Выдвижение кандидата избирательным объединением в одномандатный избирательный округ осуществляется решением съезда (конференции) избирательного объединения (его регионального объединения, если выборы проводятся в региональные органы власти). Копии решения и протокола заседания съезда (конференции) избирательного объединения передаются в ЦИК (в комиссии субъекта федерации – на региональных выборах). Выдвижение заканчивается выдачей ЦИК (комиссией субъекта федерации – на региональных выборах) заверенных копий списков кандидатов, после чего можно приступать к сбору подписей.

Выдвижение списка кандидатов по общефедеральному избирательному округу в Государственную Думу осуществляется решением съезда (конференции) избирательного объединения. При этом избирательное объединение определяет порядок размещения кандидатов в списке, разбивает его полностью или частично на региональные группы кандидатов (по субъектам федерации или по группам субъектов федерации). Заверенные списки и протокол о выдвижении передаются в ЦИК. Выдвижение заканчивается выдачей ЦИК заверенных копий списков кандидатов.

При этом законодательно запрещается одному и тому же лицу одновременно баллотироваться в двух одномандатных округах (на любых выборах). В равной мере нельзя выдвигаться кандидатом одновременно от избирателей и избирательного объединения по одному округу (по выборам в Госдуму). Этот запрет, однако, не распространяется на возможности выдвижения по разным округам от разных избирательных объединений или групп избирателей.

Наиболее трудоемкий процесс начального этапа избирательной кампании, следующей за выдвижением кандидата (списка кандидатов), – сбор подписей. Эта работа проводится инициативной группой или избирательным объединением, выдвинувшим кандидата (списки кандидатов). Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Участие администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей, равно как и принуждение в процессе сбора подписей и вознаграждение избирателей за внесение подписи, не допускается. Сбор подписей в процессе и местах выдачи зарплаты запрещается.

Грубое или неоднократное нарушение этих запретов может быть основанием для признания соответствующей избирательной комиссией либо судом недействительности собранных подписей и (или) отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов (списка кандидатов) не может превышать 2 % числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.

Ключевая и завершающая процедура начального этапа избирательной кампании, следующая за сбором подписей, – регистрация кандидата (списка кандидатов). Регистрация кандидатов проводится окружной избирательной комиссий или главной по отношению к ней избирательной комиссией (ЦИК на общероссийских выборах, избирательной комиссией субъекта РФ на региональных выборах и т. д.). Если по тем или иным причинам в избирательном округе окажется зарегистрированным только один кандидат, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, то выборы, как правило, не проводятся. В равной мере не проводятся выборы, если зарегистрирован только один список кандидатов (на выборах в Госдуму по общефедеральному округу).

При регистрации кандидатов законодательством многих стран (в том числе России) предусматривается внесение залога – своего рода материального подтверждения серьезности намерений претендентов на выборный пост. Если на выборах кандидат получил меньше установленного минимума голосов избирателей, принявших участие в выборах, залог не возвращается.

Предвыборная агитация – один их важнейших, а по существу, решающих с точки зрения влияния на результаты выборов этапов любой избирательной кампании. Это ее наиболее политизированная часть, в ходе которой все зарегистрированные участники предвыборной гонки ведут упорную борьбу за депутатские мандаты, выборные должности в исполнительных органах государственной власти, а также в органах местного самоуправления. И от того, насколько грамотно и эффективно организована предвыборная агитация, во многом зависит политическое будущее того или иного кандидата, равно как и избирательного объединения (блока).

В Федеральном избирательном законодательстве предвыборная агитация определяется как «деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списков кандидатов) или против них».

Из этого определения следует, что предвыборная агитация – это не только «позитивная» деятельность субъектов предвыборной кампании по завоеванию на свою сторону как можно большего числа избирателей путем убеждения их в своей способности защитить их интересы и предложить наиболее эффективные способы решения стоящих перед обществом проблем.

Одновременно – это и «негативная» деятельность в том смысле, что она включает в себя агитацию не только «за», но и «против» отдельных кандидатов и избирательных объединений. Причем такого рода агитация (или «контрагитация») разрешена законом и является одним из важнейших избирательных прав негосударственных участников избирательного процесса (отдельных граждан, кандидатов, избирательных объединений и т. д.). Что касается государственного аппарата, он обязан соблюдать нейтралитет и не вмешиваться в ход избирательной борьбы.

Правовое регулирование предвыборной агитации включает прежде всего регулирование сроков ее проведения. Согласно закону официальная предвыборная агитация разрешается только после регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. При проведении повторного голосования предвыборная агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования и также прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосования. Если она начата раньше этого срока, то это считается грубым нарушением законодательства и может повлечь за собой отмену или отказ в регистрации.

Наряду с регулированием сроков в законодательном порядке устанавливаются формы и виды (жанры) предвыборной агитации. В п. 4 ст. 37 Закона об основных гарантиях в этой связи говорится о трех основных формах агитации: через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов (в том числе аудиовизуальных). При этом кандидатам, избирательным объединениям (блокам), их уполномоченным представителям, а также иным организациям, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации напрямую, запрещается:

♦ агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную ненависть и вражду. Призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушения целостности государства, пропаганда войны и т. д.;

♦ осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей и другую агитационную работу);

♦ проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно либо на льготных условиях;

♦ воздействовать на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг (в том числе по итогам голосования) и других материальных благ, а также предоставления услуг на иных условиях, чем это предусмотрено законом;

♦ с момента регистрации и до опубликования результатов выборов кандидаты, избирательные объединения (блоки), доверенные лица не вправе заниматься благотворительной деятельностью, в том числе и за пределами избирательного округа, в котором выдвинут кандидат (список кандидатов).

Основной смысл организации и проведения предвыборной кампании состоит в том, чтобы дать избирателю возможность познакомиться с программами претендентов на выборные должности и сделать осознанный, продуманный выбор. Каждый участник предвыборной гонки в лице партий и избирательных блоков в ходе предвыборной кампании стремится заручиться поддержкой наибольшего числа избирателей и убедить их в своей способности защитить их интересы и предложить наиболее эффективные способы решения стоящих перед обществом проблем.

При этом используются самые современные политические технологии, под которыми на уровне политической партии или избирательного блока имеется в виду основанная на изучении электората система личностного (создание и выдвижение кандидатов-«товаров»), программного (разработка программных, идеологических и др. документов) и информационного (реклама, паблик рилейшнз) воздействия на избирателей с целью получения власти.

В качестве основных слагаемых эта система предполагает такие действия и мероприятия, как:

♦ анализ результатов прошлых выборов с помощью электоральных карт;

♦ изучение спроса, т. е. общественного мнения (проведение опросов, мониторинговых исследований и т. д.);

♦ оценка политической конъюнктуры (расстановки участвующих в выборах партий и избирательных блоков), сильных и слабых сторон соперников и пр.;

♦ определение адресных групп (т. е. тех, к кому апеллируют и кого хотят привлечь на свою сторону);

♦ создание предвыборной программы или платформы, т. е. формулирование целей и основных проблем, на которых акцентируется внимание, а также предлагаемых способов их решения;

♦ выдвижение мобилизационно-эффектных лозунгов и призывов, в том числе в символической форме;

♦ выработка коммуникационной стратегии (доведение основных программных установок до адресных групп – митинги, встречи с избирателями, использование радио и телевидения – теледебаты, теледуэли, пресс-конференции, интервью и т. д.);

♦ политическая реклама (расклейка плакатов, рекламные политические ролики и видеоклипы и пр.);

♦ работа над имиджем кандидатов-«товаров» с привлечением имиджмейкеров и др.;

♦ разработка и использование стратегии наступления или обороны в зависимости от хода избирательной кампании и конкретного соотношения сил. Моделирование проблемных ситуаций и т. д.

Вполне очевидно, что вести избирательную кампанию без опоры на партию или организованную группу влиятельных сторонников чрезвычайно сложно, и не располагающий подобной поддержкой кандидат едва ли сможет рассчитывать на успех.

Предвыборная кампания – сложное и дорогостоящее мероприятие, в котором принимает участие множество людей: служащие аппарата партий и партийные активисты, сотрудники СМИ, политические менеджеры и маркетологи, специалисты в области политической рекламы и политической имиджелогии и т. д. Причем с усовершенствованием технологии избирательных кампаний и широким использованием современных средств массовых политических коммуникаций, суммы, которые тратятся на выборы, стали поистине астрономическими. Как саркастически заметил американский писатель-сатирик Р. Уилл: «Политика стала так дорого обходиться, что требуется потратить кучу денег даже для того, чтобы потерпеть поражение».

Говоря о финансовой стороне выборов как одном из решающих факторов предвыборной кампании, следует иметь в виду следующее принципиально важное обстоятельство, а именно: принципы демократичной политики неизменно требуют, чтобы все зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки) вели избирательную кампанию в равных условиях, в том числе и с точки зрения финансовых возможностей.

Для того чтобы уравнять средства всех участников предвыборного марафона, государство берет на себя часть расходов кандидатов на проведение предвыборных мероприятий. Устанавливает ограничения на размеры пожертвований частных лиц и организаций в предвыборные фонды, на использование собственных средств кандидатов и избирательных объединений (блоков), а также на общую сумму расходов для проведения избирательной кампании.

Среди всего многообразия прав кандидата и избирательного объединения (блока) в части, касающейся финансирования выборов, на первом месте находится право (и обязанность) на создание собственных избирательных фондов. Избирательный фонд представляет собой целевое публично-правовое образование в виде денежных средств, аккумулируемых на специальном временном избирательном счете зарегистрированного кандидата или избирательного объединения (блока) и расходуемых в установленном законом порядке.

Легитимными источниками средств избирательных фондов являются:

♦ бюджетные средства;

♦ собственные средства кандидата, избирательного объединения (блока);

♦ средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (блоком);

♦ добровольные пожертвования граждан;

♦ добровольные пожертвования юридических лиц.

Особый правовой режим существует в отношении добровольных взносов и пожертвований юридических лиц и организаций. Кроме установления «потолка» (предельной суммы) законодательство использует негативное регулирование в отношении круга жертвователей. Ими не могут быть:

♦ иностранные государства и организации;

♦ российские юридические лица с иностранным участием, если доля иностранного капитала в их уставном капитале превышает 30 %;

♦ юридические лица, пользующиеся льготами по уплате налогов и сборов;

♦ юридические лица, имеющие государственную или муниципальную долю в их уставном капитале, превышающую 30 %;

♦ международные организации и международные общественные движения;

♦ органы местного самоуправления;

♦ государственные и муниципальные предприятия, организации и учреждения;

♦ воинские части, военные учреждения и организации;

♦ благотворительные организации;

♦ религиозные объединения.

На уровне физических лиц запрет на пожертвования распространяется только на иностранных граждан и лиц без гражданства, а также граждан РФ, не достигших возраста 18 лет.

Средства избирательных фондов имеют строго целевое назначение и могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании. Для осуществления контроля источников поступления, правильного учета и использования денежных средств избирательных фондов, проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений (блоков) при Центральной избирательной комиссии России и при избирательных комиссиях субъектов РФ создаются контрольно-ревизионные службы с привлечением специалистов из государственных и иных органов и учреждений.

Предвыборная агитация как ключевой этап избирательной кампании заканчивается за день до голосования. Последний день перед приходом на избирательный участок отводится избирателям для того, чтобы они могли еще раз самостоятельно обдумать свой выбор и принять окончательное решение. Завершает избирательную кампанию голосование. Оно должно быть тайным: в изолированной кабинке избиратель без чьей-либо помощи заполняет бюллетень и сам опускает его в урну. В некоторых странах бюллетени не применяют, а для голосования используют специальные машины, сконструированные таким образом, чтобы исключить подтасовку результатов.

После того как завершено голосование и произведен подсчет бюллетеней, объявляются итоги выборов. Существуют устанавливаемые законом, проверенные практикой многих стран, правила определения результатов голосования. Совокупность таких правил называется избирательной системой в узком смысле. Речь идет о способе определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата.

Наиболее распространены две избирательные системы: система большинства, или мажоритарная, и система пропорционального представительства, или пропорциональная. На основе этих двух систем во многих странах применяются смешанные формы.

Изначально практика проведения выборов (при неуклонно расширявшемся круге избирателей) строилась на применении мажоритарной системы как наиболее последовательно выражающей основную идею демократии – идею господства воли большинства. Эта система – единственно возможная при выборах одного должностного лица (президента, губернатора, мэра и т. д.). Когда же она применяется для выборов коллегиального органа власти, например, нижней палаты парламента, то обычно создаются одномандатные округа, в каждом из которых должен быть избран только один депутат. Голосование при этой системе осуществляется за конкретных кандидатов (независимых или выдвинутых от имени партий), и избранным считается тот из них, кто набрал больше всего голосов, а голоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают.

Мажоритарная избирательная система имеет несколько разновидностей, общим признаком которых выступает принцип большинства. И в зависимости от характера этого большинства – требований к его величине, т. е. числу голосов, необходимому для избрания, а также особенностей голосования, равно как и расчета при распределении мест, выделяют:

♦ мажоритарную систему относительного или простого большинства.

При ней избранным считается кандидат, набравший голосов больше, чем другие отдельно взятые кандидаты. Голосование осуществляется в один тур;

♦ мажоритарную систему абсолютного большинства. При ней избранным считается кандидат, набравший более половины голосов (как минимум 50 % плюс один голос) от общего числа проголосовавших избирателей. При такой системе обычно предполагается два тура голосования;

♦ смешанную мажоритарную систему, когда в первом туре действует мажоритарная система абсолютного большинства, а во втором – относительного.

Если в обобщенном виде сформулировать «плюсы» мажоритарной избирательной системы, то они следующие:

♦ препятствует дроблению и фрагментации политических сил, способствует формированию двух– и трехпартийной (или блоковой) системы;

♦ усиливая сильные партии, позволяет создавать стабильные и эффективно действующие правительства, опирающиеся на прочное большинство в парламенте, что особенно важно для парламентских республик;

♦ обеспечивает тесную связь избирателей со своими депутатами, так как они лично участвуют в предвыборных мероприятиях и обычно хорошо знают свой округ.

Что касается недостатков мажоритарной избирательной системы, то они выражаются в том, что при этой системе:

♦ возникают существенные диспропорции между набранными партиями голосами и полученными ими мандатами. Партия, получившая на выборах меньше голосов, чем соперники, может оказаться представленной в парламенте большинством депутатских мест;

♦ значительная часть избирателей (иногда до 50 %) остается не представленной в органах власти;

♦ происходит сокращение представительства партий (а значит, и интересов определенных групп общества) во властных структурах;

♦ есть опасность, что в деятельности депутатов, тесно связанных с округами, региональные интересы будут преобладать над общенациональными интересами (и тогда общегосударственная роль парламента снизится);

♦ «мажоритарному» депутату трудно избежать зависимости от местной, региональной элиты и др.

В настоящее время мажоритарная система в двух ее основных разновидностях (абсолютного и относительного большинства) применяется во Франции, в Японии, России и многих других странах. В Англии, США, Канаде, Новой Зеландии принята мажоритарная система относительного большинства с голосованием в один тур по одномандатным округам.