Текст книги "Беларусь на пути в будущее. Социологическое измерение"

Глава 3. Демографические аспекты развития Республики Беларусь

3.1. Миграционная политика Республики Беларусь: особенности формирования и направления развития

Подходы к определению миграционной политики в современной политической теории

Проблемное поле миграционной политики уходит корнями в многозначность и противоречивость как политической, так и миграционной сфер. Многообразие подходов к понятиям политики, миграции, миграционного процесса порождает различные точки зрения на видение миграционной политики.

В современной политической теории миграция рассматривается в основном в двух измерениях – общегосударственном и ситуационно-политическом. В первом случае речь идет о влиянии миграционных потоков на социально-политическое устройство государства и национальную идентичность его граждан, систему внутригосударственных отношений и политическую культуру, на человеческий потенциал государства, предопределяющий роль и место страны на внешнеполитической арене. В рамках ситуационно-политического подхода к анализу миграции внимание политологов акцентируется на проблемах национальной безопасности и угрозах, которые несут неконтролируемые и нелегальные миграционные потоки[89]89
  Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Е. Миграционная политика. Управление миграционными процессами // Методология и методы изучения миграционных процессов: междис-циплинар. учеб. пособие; под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля; Центр миграц. исслед. М., 2007. С. 214–215.


[Закрыть].

По определению Л. Л. Рыбаковского, миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества[90]90
  Демографический понятийный словарь / под ред. проф. Л. Л. Рыбаковского. М., 2003 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://voluntary.ru/dictionary/1265. Дата доступа: 15.05.2015.


[Закрыть].

Миграционная политика рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле она представляет собой часть социальной политики государства, затрагивающей вопросы демографической политики, сферы труда и занятости, обеспечения и защиты прав человека и гражданина. В более прикладном (узком) смысле под миграционной политикой понимают государственное воздействие, регулирование миграционных процессов с целью оказания влияния на численность, состав, направление движения и расселение мигрантов, их интеграцию в принимающее сообщество, на те характеристики, которые тесно связаны с демографической проблематикой[91]91
  Волох В. А. Миграционная политика: анализ ключевых понятий // Вестн. ун-та (Гос. ун-т управления). 2011. № 20. С. 23–28.


[Закрыть].

Можно выделить три этапа процесса разработки национальной миграционной политики. Первый – это определение того, что необходимо сделать, какая цель преследуется и почему разрабатывается та или иная миграционная политика. После выработки основных критериев на втором этапе следует четко определить и сформулировать цели этой политики. На третьем этапе разрабатываются программы, в рамках которых возможно достижение этих целей, определяются инструменты, необходимые для их осуществления. Прежде всего, для этого нужна информация о миграционных процессах. Далее рассматриваются вопросы, связанные с соответствующими административными структурами, а затем уже законодательная база[92]92
  Гольдин Г. Г. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования: автореф. дис… д-ра полит. наук. М., 2001.


[Закрыть].

В свою очередь при определении целей миграционной политики она ранжируется на стратегический, оперативно-тактический и ведомственный уровни реализации, каждый из которых предполагает собственные цели. Стратегические цели (они же рамки) определяются политическим руководством страны. Оперативно-тактические цели берутся из согласительных процедур с другими ведомствами и утверждаются в качестве целей (ряда ведомств) правительством. Ведомственные цели направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности миграционных ведомств[93]93
  Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Е. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования: автореф. дис… д-ра полит, наук. М., 2001. С. 221.


[Закрыть].

Рассмотренные основные категории миграционной политики (концептуальные рамки, содержание, структура) создают теоретическую основу для разработки конкретного механизма ее обеспечения.

История становления государственной миграционной политики в суверенной Беларуси

Формирование законодательства и системы государственного управления миграцией в Беларуси в начале 1990-х гг. происходило в условиях постсоветских трансформаций, массовых нерегулируемых миграционных перемещений, отсутствия законодательной базы, специальных институтов и опыта регулирования миграции. Основное внимание было направлено на урегулирование гражданско-правового статуса репатриантов, вынужденных переселенцев, беженцев. В первой половине 1990-х гг. были приняты Законы Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь», «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», «О национальных меньшинствах в Республике Беларусь», «О беженцах».

Закон «О гражданстве Республики Беларусь» (1995) предусматривал особый порядок приобретения гражданства для белорусов, а также лиц, идентифицирующих себя как белорусы, и их детей, внуков и правнуков, родившихся за пределами современной территории Республики Беларусь. Право на приобретение гражданства сохранялось за лицами, которые постоянно проживали на территории Беларуси, но были принудительно выселены или выехали за ее пределы до введения в действие закона, а также за их потомками.

Формирование системы государственных органов, реализующих миграционную политику, началось с создания в 1992 г. Государственной миграционной службы при Государственном комитете по труду и социальной защите населения Республики Беларусь. Основное внимание было направлено на урегулирование гражданско-правового статуса репатриантов, вынужденных переселенцев, беженцев.

В 1997 г. Государственная миграционная служба была реорганизована в Комитет по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь (с 2001 г. департамент по миграции Министерства труда и социальной защиты). Стабилизация миграционной ситуации, правовое урегулирование положения добровольных и вынужденных мигрантов повлекли за собой изменение круга полномочий Комитета. Прием и временное размещение беженцев, определение правового статуса мигрантов и защита их прав уже не входили в задачи реорганизованного органа. В связи с переходом к комплексному государственному планированию в сфере регулирования миграции к компетенции Комитета по миграции была отнесена разработка проектов республиканских миграционных программ и обеспечение их реализации.

С 2003 г. вопросы регулирования миграционных процессов на территории Республики Беларусь переданы в ведение МВД Беларуси. На базе Департамента по миграции Министерства труда и социальной защиты и структурных подразделений Министерства внутренних дел, ведающих вопросами паспортно-визовой службы и миграции, был образован Департамент по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь. Основными задачами Департамента в сфере миграции являются:

разработка и осуществление мер, направленных на реализацию законодательства о предоставлении статуса беженца, дополнительной или временной защиты либо убежища в Республике Беларусь, внешней трудовой миграции;

совершенствование правового регулирования вопросов гражданства Республики Беларусь, миграции и регистра населения;

организация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в Республике Беларусь, противодействие незаконной миграции.

В определении и реализации государственной политики в сфере миграции в Республике Беларусь задействованы следующие субъекты: Президент Республики Беларусь; Совет Министров; органы внутренних дел; иные государственные органы (Министерство иностранных дел, Государственный пограничный комитет, Министерство труда и социальной защиты). Однако в республике на сегодняшний день отсутствует профильный государственный орган, в компетенцию которого входили бы вопросы концептуального характера: выработка и реализация государственной политики в области миграции населения; подготовка предложений о регулировании миграционных процессов, развитии и совершенствовании законодательства в данной сфере.

Институциональное обеспечение и основные направления миграционной политики Республики Беларусь

Белорусское законодательство, регулирующее вопросы миграции, на сегодняшний день включает порядка 200 нормативных правовых актов: законы, в том числе ратифицированные международные конвенции, Указы Президента, постановления Совета Министров, министерств, двусторонние и многосторонние соглашения, заключенные с международными организациями, странами, группами стран, и другие документы.

В целях регулирования внешней трудовой миграции в Республике Беларусь был принят Закон Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции» (2010). Иностранные граждане и лица без гражданства получают доступ на белорусский рынок труда после заключения договора с нанимателем, имеющим лицензию МВД на осуществление деятельности, связанной с привлечением иностранной рабочей силы. Трудовой мигрант должен получить в подразделении по гражданству и миграции специальное разрешение на право осуществления трудовой или предпринимательской деятельности в Беларуси.

Для противодействия нелегальной миграции на постсоветском пространстве Беларусью подписано Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (1999). В 2012 г. был принят Закон «О противодействии торговле людьми». В 2013 г. Республика Беларусь присоединилась к Конвенции Совета Европы о противодействии торговле людьми. В 2011–2013 гг. была реализована Государственная программа противодействия торговле людьми, нелегальной миграции и связанным с ними противоправным деяниям. В республике введена уголовная ответственность за организацию незаконной миграции, умышленное незаконное пересечение государственной границы, пребывание в стране иностранного гражданина, лица без гражданства, депортированных или высланных, до окончания срока запрета въезда.

Мерами по защите прав беженцев стало присоединение Беларуси в 2001 г. к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающемуся данного статуса. Одним из основных ее положений является обязательство государств-участников не высылать или принудительно не возвращать беженца в то государство, где ему, очевидно, будут угрожать преследования.

Ключевыми направлениями миграционной политики Беларуси являются региональное сотрудничество и разработка единой миграционной политики в рамках региональных сообществ – Союзного государства, СНГ, ЕАЭС. За период, прошедший с момента вступления в силу Договора о создании Союзного государства, разработана определенная нормативно-правовая база, включающая межгосударственные и межправительственные договоры и позволяющая взаимодействовать практически по всем направлениям сотрудничества. Среди них – Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования (1998), Договор о равных правах граждан (1998), Соглашение об обеспечении равных прав граждан Республики Беларусь и Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств-участников Союзного государства (2006), Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об использовании миграционной карты единого образца (2004).

В рамках СНГ между государствами-участниками действуют Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов (1994) и Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (1998). Беларусью ратифицированы Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств (2009), Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей (2010), Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (2010).

Договор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), подписанный в Астане 29 мая 2014 г., предусматривает сотрудничество государств-членов в сфере трудовой миграции. В соответствии с договором государства-члены Союза осуществляют сотрудничество по согласованию политики в сфере регулирования трудовой миграции в рамках ЕАЭС, а также по оказанию содействия организованному набору и привлечению трудящихся этих государств для осуществления ими трудовой деятельности в странах Союза.

Концептуальные подходы к регулированию миграции

Принятые в Беларуси в начале 1990-х гг. законы способствовали урегулированию наиболее острых проблем в области миграции, однако о миграционной политике можно говорить только с 1998 г., когда произошел переход к комплексному государственному планированию в данной сфере. Концептуальной и организационно-правовой основой государственной миграционной политики стали миграционные программы. С 1998 по 2010 г. в стране были приняты и реализованы три Государственные миграционные программы: на 1998–2000 гг., 2001–2005 гг. и 2006–2010 гг.

Разработка Государственной миграционной программы на 1998–2000 гг. была обусловлена необходимостью комплексного, научно обоснованного подхода к решению сложных миграционных проблем, возникших в 1990-е гг. в Беларуси. В программе были сформулированы цели и задачи миграционной политики республики. Основной целью являлось создание механизма реализации государственной миграционной политики и, соответственно, повышенное внимание было уделено вопросам формирования ее институционального обеспечения. Перед органами государственной власти была поставлена задача обеспечения развития нормативно-правовой базы в области миграции, взаимодействия соответствующих органов государственного управления в решении миграционных проблем.

Выделялось шесть основных миграционных потоков на территории Республики Беларусь: вынужденная миграция; внешняя миграция; внешняя трудовая миграция; внешняя трудовая миграция научных и научно-педагогических кадров; незаконная миграция; экологическая миграция.

Основное внимание в этот период было сконцентрировано на вопросах вынужденной миграции. Программой были поставлены задачи создания необходимой материально-технической базы и организационной структуры для работы с мигрантами и беженцами, обеспечения приема и временного размещения лиц, ходатайствующих о признании их беженцами в Республике Беларусь, оказания помощи получившим статус беженца в обустройстве на новом месте жительства. Значительное внимание также уделялось организации действенного иммиграционного контроля, осуществлению системы мер по предотвращению и пресечению на территории республики нелегальной миграции. Одним из итогов реализации Государственной миграционной программы на 1998–2000 гг. стало принятие в 1998 г. Законов Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции», «Об иммиграции».

Государственную миграционную программу на 2001–2005 гг. можно отнести к основополагающей в области упорядочения миграционного законодательства и защиты прав мигрантов. Приоритетными направлениями государственной миграционной политики Республики Беларусь определялись: создание благоприятных условий для репатриации белорусов из стран СНГ и Балтии; помощь беженцам; регулирование иммиграции и трудовой миграции из-за пределов территории бывшего СССР; углубление интеграции в международный рынок труда. Деятельность органов государственного управления была ориентирована на повышение эффективности управления миграционными процессами и помощь наиболее уязвимым группам мигрантов.

Программа не включала в себя вопросы регулирования процессов внутренней миграции, в том числе экологической. В документах Женевской конференции 1996 г. по проблемам миграции и беженцев в странах СНГ по предложению Республики Беларусь экологические мигранты были включены в категорию лиц, требующих особого внимания и помощи со стороны международных организаций и иностранных государств.

С 2006 г. начинается своеобразный прорыв в миграционной политике. Государственная миграционная программа на 2006–2010 гг. напрямую увязывала управление миграционными процессами с устойчивым социально-экономическим развитием страны. Программа включала комплекс мер, направленных на повышение эффективности регулирования миграционных процессов в Республике Беларусь, совершенствование нормативно-правовой базы, создание современной информационной базы по проблемам миграции, а также проведение мониторинга и научных исследований миграционных процессов. Информация о ходе реализации программы ежегодно предоставлялась в Совет Министров Республики Беларусь.

Приоритетным направлением миграционной политики стало правовое и институциональное обеспечение процесса формирования единого миграционного пространства в рамках региональных интеграционных объединений (Таможенного союза, ЕЭП, ЕврАзЭС).

В этот период активизировалась борьба против незаконной миграции, ее эффективности способствовало проведение скоординированных действий компетентных органов стран СНГ, ЕврАзЭС. В республике была сформирована нормативно-правовая база, направленная на ужесточение мер по противодействию нелегальной миграции.

Для данного этапа характерно динамичное развитие нормативной правовой базы. В 2008–2010 гг. был принят ряд основополагающих законов в сфере миграции, таких как «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь», «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь», «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», «О внешней трудовой миграции» и др.

После 2010 г. вопросы регулирования миграции населения целиком вошли в контекст демографической безопасности страны. В соответствии с Законом Республики Беларусь «О демографической безопасности» (2002) миграционная политика должна быть отражена в программах демографической безопасности. Особенностью управления процессами миграции в Республике Беларусь является то, что цели миграционной политики непосредственно увязаны с национальными демографическими интересами, а внешняя миграция рассматривается в первую очередь как фактор, компенсирующий естественную убыль населения. Начиная с 1998 г., с принятием Концепции государственной демографической политики, регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономических условий, демографической структуры регионов республики и национальных особенностей мигрантов рассматривается в качестве основного направления государственной демографической политики в сфере миграции населения.

Активизация государственной миграционной политики положительно сказалась на демографической ситуации в стране. По данным государственной статистики, степень компенсации естественной убыли населения за счет положительного сальдо внешней миграции имеет в Беларуси положительную динамику с 2006 г. Однако объемов иммиграции все же недостаточно для компенсации убыли населения и трудовых ресурсов. С начала 1990-х гг. демографическая ситуация в стране характеризуется устойчивой депопуляцией. Абсолютная убыль населения за 1993–2010 гг. составила свыше 750 тыс. человек. Прирост остается незначительным и нельзя рассчитывать на то, что он позволит длительное время полностью компенсировать естественную убыль населения страны, тем более в условиях, когда естественная убыль начнет увеличиваться. Если заранее не предпринять соответствующие меры, может возникнуть дефицит человеческих ресурсов. Поэтому в настоящее время задача составления точных демографических и миграционных прогнозов и выработка на их основе адекватной миграционной политики приобретают особую актуальность.

Проблемы государственного регулирования миграционных процессов в Республике Беларусь

Миграция сегодня связана со всеми тремя основными направлениями устойчивого развития – экономического, социального и экологического. Именно поэтому поощряется повсеместное включение вопросов миграции в планы развития и более широкого отраслевого планирования на местном, национальном и глобальном уровнях, как в развитых, так и в развивающихся странах. В последние годы во многих странах мира миграционная политика рассматривается как часть национальной стратегии и планов развития (Россия, Болгария, Чили, Чешская Республика, Финляндия, Ирландия, Литва, Мексика, Польша, Словакия)[94]94
  Диалог на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии. Меморандум о позиции MOM [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.iom.int/files/live/sites/iom/files/What-We-Do/docs/IOM-Position-Paper-HLD-RU.pdf. Дата доступа: 12.03.2015.


[Закрыть].

До недавнего времени такой подход применялся и в Беларуси. Миграционные программы зарекомендовали себя как эффективный инструмент стратегического планирования и реализации миграционной политики. Однако в нашей стране произошел отказ от практики принятия специальных государственных миграционных программ, миграционная политика концептуально включена в программы демографической безопасности.

Миграция в нашей стране сегодня рассматривается в качестве основного источника компенсации естественной убыли населения, восполнения трудовых ресурсов. В рамках государственной миграционной политики одним из условий эффективности внешней миграционной политики признается целенаправленная работа по повышению качественного потенциала иммиграционного потока. Как известно, внешние миграционные процессы могут стимулировать экономический рост только при условии притока в страну квалифицированной и высококвалифицированной рабочей силы. В структуре внешней миграции в 2005–2009 гг. из 25 913 прибывших в Республику Беларусь мигрантов в трудоспособном возрасте лица с высшим образованием составили лишь 6062 человека, или 23,4 %[95]95
  Нац. стат. ком. Респ. Беларусь [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://belstat.gov.by/ofitsialnaya-statistika/otrasli-statistiki/naselenie/demogranya_2/g/obschie-itogi-migratsii-naseleniya-respubliki-belarus/


[Закрыть]. В 2010 г. из общего числа прибывших доля лиц с высшим образованием составила 30,3 %, в миграционном приросте – 26,6 %, в 2011 г. – 30,4 и 24,9 %, в 2012 г. – 28,9 и 8,1 %, в 2013 г. – 31,9 и 24,3 % соответственно[96]96
  Демографический ежегодник Республики Беларусь: стат. сб. Минск, 2014. С. 380.


[Закрыть].

В Программе демографической безопасности Республики Беларусь на 2011–2015 гг. ставится задача перехода к целевому принципу организации миграции. Для ее реализации Программой предусмотрен соответствующий комплекс мер:

создать механизм, основанный на избирательном подходе к привлечению иммигрантов, с учетом инвестиционного и образовательного потенциала, возраста;

обеспечить финансовую поддержку иностранным семьям и специалистам при переезде и в период обустройства;

организовать рациональное расселение иммигрантов исходя из интересов развития регионов;

разработать меры адаптации и интеграции иммигрантов в белорусское общество;

использовать возможности консульских учреждений, диаспор и землячеств за границей и в Республике Беларусь для привлечения иммигрантов.

Однако в белорусском законодательстве, регулирующем внешнюю трудовую миграцию, на сегодняшний день не предусмотрены правовые механизмы, способствующие реализации селективной миграционной политики. Высококвалифицированные специалисты как категория трудовых мигрантов с соответствующими преференциями в нем не обозначены. 9 апреля 2015 г. в первом чтении были приняты поправки в Закон Республики Беларусь «О внешней трудовой миграции». В частности, в закон вводится понятие «высококвалифицированный работник», определение которого содержит ряд критериев (образование, стаж работы и другие), позволяющих оценить степень квалификации иностранца. Для создания условий по привлечению в Беларусь высококвалифицированных специалистов из числа иностранных граждан законопроектом предусмотрено положение, в соответствии с которым наниматель освобождается от обязанности получения разрешения на привлечение иностранной рабочей силы в случае использования труда специалистов такой категории.

Одним из направлений решения демографической проблемы и восполнения трудовых ресурсов является содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом. Многие государства, столкнувшиеся в силу исторических обстоятельств с тем фактом, что значительное количество их соотечественников находится вне пределов исторической родины, приняли законы о соотечественниках и их репатриации. Ряд стран имеют государственные программы репатриации соотечественников. На постсоветском пространстве опыт реализации подобных программ есть у России, Казахстана, Армении.

Кроме того, все большее распространение получают различные формы взаимодействия национальных правительств с соотечественниками, проживающими за рубежом. Многие государства создают специальные организации, чтобы заинтересовать эмигрантов и членов их семей в развитии стран происхождения, информируя их о возможностях занятости на родине, путях социальной и культурной реинтеграции, вопросах гражданства, перевода денежных средств и инвестиций и поддерживая при возвращении на родину. Правительства некоторых стран, в основном из числа развивающихся, приняли меры, включая предоставление финансовых стимулов, в целях оказания содействия своим гражданам, проживающим за границей, в осуществлении инвестиций в национальную экономику. Наибольшее распространение получили упрощенные бюрократические процедуры инвестирования и освобождение от налогов за счет налоговых изъятий или льгот[97]97
  World Population Policies 2013. United Nations, Department of Economic and Social Affairs [Electronic resource]. Mode of access: http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/policy/WPP2013/wpp2013.pdf#zoom=100. Date of access: 18.02.2015.


[Закрыть].

По разным оценкам, за пределами Беларуси сегодня проживают 3–3,5 млн этнических белорусов[98]98
  10 стран и регионов, где живут белорусы. Минск, 2015 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.interfax.by/article/105775. Дата доступа: 17.04.2015.


[Закрыть]. Однако в Республике Беларусь пока отсутствуют программы репатриации соотечественников. 16 июня 2014 г. был принят Закон «О белорусах зарубежья», ставший важной вехой в развитии отношений с белорусской диаспорой. Закон определяет основные принципы, цели и направления государственной политики в области отношений с белорусами зарубежья в целях обеспечения солидарности белорусов во всем мире, сохранения национально-культурной идентичности белорусов зарубежья и укрепления их связей с Республикой Беларусь, а также категории лиц, которые относятся к белорусам зарубежья, и меры их государственной поддержки.

К белорусам зарубежья относятся: граждане Республики Беларусь, постоянно проживающие за пределами Республики Беларусь; иностранные граждане и лица без гражданства, которые постоянно проживают за пределами Республики Беларусь и сами или их предки по прямой восходящей линии родились или проживали на территории современной Республики Беларусь; иностранные граждане и лица без гражданства, которые постоянно проживают за пределами Республики Беларусь и идентифицируют себя как белорусы с точки зрения этнической принадлежности к белорусскому народу или белорусскому языку, культуре, исторических связей, знания и сохранения белорусских традиций и обычаев.

Государственная политика в области отношений с белорусами зарубежья направлена на:

содействие сохранению национально-культурной идентичности белорусов зарубежья;

оказание содействия в реализации ими национальных, культурных и других прав;

выработку действенных механизмов поддержки белорусов зарубежья для удовлетворения их культурных, информационных, языковых и других потребностей;

укрепление связей между белорусами зарубежья и Республикой Беларусь;

использование потенциала белорусов зарубежья для развития белорусского государства, в том числе для налаживания разностороннего сотрудничества с зарубежными странами;

содействие созданию в Республике Беларусь общественных объединений по связям с белорусами зарубежья;

создание благоприятных условий для белорусов зарубежья, которые приняли решение переехать в Республику Беларусь на временное или постоянное место жительства.

Таким образом, государственная политика в сфере отношений с белорусами зарубежья ориентирована в первую очередь на вопросы содействия сохранению национально-культурной идентичности, удовлетворения культурных нужд соотечественников.

Оценка реального воздействия внешней миграции на демографическое, социальное и экономическое развитие Республики Беларусь существенно затрудняется проблемами ее учета официальной белорусской статистикой. Учет числа иммигрантов в нашу страну является достаточно полным, поскольку иностранные граждане, приехавшие в Беларусь, обязаны зарегистрироваться в органах МВД. Однако применяемая Национальным статистическим комитетом методология учета эмигрантов позволяет охватить только незначительную их часть. Прежде всего, это безвозвратные мигранты, сменившие гражданство, и граждане Беларуси, получившие разрешение на выезд в другие страны на постоянное место жительства и вставшие там на консульский учет. Статистика в части трудовой миграции также не является полной. Департаментом по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь учитываются только те трудовые мигранты, которые выезжают или въезжают в страну на основании трудовых договоров и контрактов, официально заключенных через лицензированные агентства Республики Беларусь. Но поскольку данная процедура не является обязательной, зарегистрированная трудовая миграция отражает лишь часть миграционных процессов.

В соответствии с соглашениями, заключенными в рамках Союзного государства, предусмотрен облегченный порядок въезда и трудоустройства граждан Беларуси и России. По данным Федеральной миграционной службы РФ, в апреле 2015 г. на территории России находилось 536 338 граждан Республики Беларусь, при этом 457 781 человек из них в возрасте от 18 до 59 лет[99]99
  Сведения в отношении иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, в половозрастном разрезе (по состоянию на 5 апреля 2015 г.). М., 2015 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/54891/. Дата доступа: 10.05.2015.


[Закрыть]. Отсутствие требования получить разрешение на работу и миграционного учета на срок до 90 суток не позволяет также считать адекватной статистику Российской Федерации по гражданам Беларуси, зарегистрированным по месту пребывания с целью работы. Недоучет может в несколько раз превышать реальные потоки[100]100
  Статистика трудовой миграции в странах сети МИРПАЛ. М., 2011 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/ChudinovskikhDecl9Rus.doc. Дата доступа: 25.02.2015.


[Закрыть].

В соответствии с разработанной белорусскими исследователями В. С. Загорец и И. В. Загорец методикой определения объема и результата внешней миграции населения Республики Беларусь, общая миграционная убыль населения страны с 1989 по 2010 г. составила 131,5 тыс. человек. Анализ данных по изменению численности населения страны и учета иммиграции в Беларусь на протяжении периода с 1990 по 2010 г. позволил авторам рассчитать общую численность выехавших из страны, которая составила 959,1 тыс. человек[101]101
  Загорец В., Загорец И. Методика определения объема и результата внешней миграции населения Республики Беларусь //Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2011. № 4 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/17340/l/2011_4_JILIR_zagortsy.pdf. Дата доступа: 23.03.2015.


[Закрыть].

Недоучет объемов миграции искажает ее влияние на динамику численности населения страны и дает неверные предпосылки для анализа и принятия стратегических решений в области миграционной политики.

По мнению специалистов, перед органами государственного управления стоит задача организации комплексных мероприятий по совершенствованию регистрационного учета мигрантов и проведения специальных миграционных обследований.

Для повышения качества исследований миграционных процессов необходимо использовать различные источники информации, в частности, материалы выборочных обследований и переписи населения. Кроме того, необходимо создать механизмы реализации международного обмена и сопоставления данных статистики по миграции, в частности между странами СНГ, на регулярной основе, с обеспечением точного описания данных, правильной их разработки и распространения для широкого круга пользователей. Межгосударственный обмен информацией должен осуществляться как по тем мигрантам, которые сменили постоянное место жительства, так и по тем, которые выехали с целью временного трудоустройства[102]102
  Шахотько Л. П. Проблемы согласования принципов учета миграционного движения в странах СНГ: материалы Региональной встречи экспертов «Партнерство стран СНГ в области миграции: поиск согласованных решений», Москва, 24–25 сентября 2009 г. М., 2009 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.migrocenter.ru/publ/konfer/pdf/shahotko.pdf. Дата доступа: 13.05.2015.


[Закрыть].