Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»"

Так, установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании:

• предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ;

• действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;

• экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.), выполненной аккредитованными организациями;

• оценки риска здоровью населения.

Об основаниях изменения размеров санитарно-защитных зон см. п. 4.5–4.8 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Правовой режим территории санитарно-защитной зоны регламентирован разд. V СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Так, например, в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования, объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.

Вместе с тем, санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.

О спорах, связанных с установлением санитарно-защитных зон см., например, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2014 г. № 17АП-3652/2014-АК по делу № А50-17554/2013, апелляционное определение Свердловского областного суда от 18 июля 2014 г. по делу № 33-9102/2014, определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 октября 2011 г. № ВАС-12575/11 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 21 сентября 2011 г. № Ф10-3062/11 по делу № А23-91/2011, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 июня 2011 г. № Ф09-3042/11 по делу № А60-33879/2010, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 октября 2011 г. № Ф09-5932/11 по делу № А50-8147/2011, постановление

Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 июня 2011 г. № Ф08-3612/11 по делу № А32-11400/2010, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 мая 2011 г. № Ф06-2456/11, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2012 г. № 17АП-13279/11, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. № ОЗАП-4927/11, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2011 г. № 13АП-15831/11, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2011 г. № 12АП-7689/11, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2011 г. № 17АП-7150/11, постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2011 г. № 20АП-2466/11, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2011 г. № Г7АП-714/2011, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2011 г. № 15АП-14371/2010, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2011 г. № 13АП-20785/2010, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2010 г. № 08АП-8887/2010, определение Свердловского областного суда от 1 ноября 2011 г. № 33-15541/2011, определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 14 апреля 2011 г. № 33-10713 и др.

Судом отказано в удовлетворении требований прокурора об обязании утвердить проект организации санитарно-защитной зоны. При этом установлено осуществление юридическим лицом деятельности, оказывающей негативное воздействие на здоровье человека, в отсутствие проекта организации и благоустройства санитарно-защитной зоны. Однако юридическим лицом в ответ на отрицательное заключение уполномоченного органа производятся работы по устранению выявленных в проекте санитарно-защитной зоны недостатков (см. апелляционное определение Свердловского областного суда от 18 июля 2014 г. по делу № 33-9102/2014).

Так, например, для проектируемых объектов возможность изменения размера СЗЗ отсутствует в связи с невозможностью натурных исследований (измерений) (см. постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 июня 2011 г. № Ф09-3042/11 по делу № А60-33879/2010).

Отметим, что в соответствии с п. 3 ст. 16 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией.

Так, при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий (п. 1 ст. 16 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). При вводе в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, должно обеспечиваться непревышение технологических нормативов выбросов и (или) предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух.

Запрещено проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя атмосферы, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды.

От санитарно-защитных зон необходимо отличать:

зоны охраны объектов культурного наследия, устанавливаемые в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, которые включают: охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зону охраняемого природного ландшафта, (см. ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315; водоохранные зоны, правовой статус которых регламентирован ВК РФ (ст. 65), ЛК РФ (ст. 104), Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 2.1.4.2625-10 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2010 г. № 45, санитарными правилами и нормами «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения» СанПиН 2.1.4.1110-02, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. № 10, ст. 18 комментируемого Закона;

рыбоохранные зоны (ст. 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»);

зоны охраны охотничьих ресурсов (ст. 51 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); охранные зоны объектов электросетевого хозяйства (постановление Правительства РФ от 27 февраля 2010 № 103);

охранные зоны железных дорог (постановление Правительства РФ от 12 октября 2006 г. № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог»).

Указанные зоны отражаются в схемах территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципального района, генеральных планах поселений, городских округов, на картах градостроительного зонирования правил землепользования и застройки муниципальных образований, на схемах в составе материалов по обоснованию проекта планировки территории, на чертежах проектов межевания территории.

Комментируемой статьей устанавливается требование необходимости соблюдения санитарных правил при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.

Требования к указанной деятельности определяются гл. 6 ГрК РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ФЗ «Об отходах производства и потребления», ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и др.

Так, в частности, ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливаются требования о ведении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и других объектов с соблюдением санитарных требований, норм и правил, размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов с учетом требований санитарно-гигиенических норм, установлении санитарно-защитных зон (см. ст. 37, 42, 44, 52).

Отметим, что до вступления в силу Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» предоставление земельных участков для строительства допускалось только при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.

Проектирование и строительство (реконструкция) объектов осуществляется в соответствии с градостроительным планом, который представляет собой план земельного участка с указанием границ зон публичных сервитутов, минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, строений, информации о градостроительном регламенте, о разрешенном использовании земельного участка, требований к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия, о технических условиях подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (ст. 44, 56 ГрК РФ).

Градостроительный план земельного участка является одним из условий подготовки проектной документации на строительство и необходим для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

На основании положений ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе (исключения предусмотрены нормами данной статьи).

Проектная документация представлена документацией, содержащей материалы в текстовой форме и в виде карт (схем), определяющей архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (ст. 48 ГрК РФ).

Отметим, что проектная документация в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87, должна содержать в Разделе 2 «Схема планировочной организации земельного участка» обоснование границ санитарно-защитных зон объектов капитального строительства в пределах границ земельного участка, в Разделе 4 «Конструктивные и объемно-планировочные решения» – обоснование проектных решений и мероприятий, обеспечивающих снижение шума и вибраций, снижение загазованности помещений, удаление избытков тепла, соблюдение безопасного уровня электромагнитных и иных излучений, соблюдение санитарно-гигиенических условий и др., в Разделе 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» – результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду, перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду (результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам, обоснование решений по очистке сточных вод и утилизации обезвреженных элементов, по предотвращению аварийных сбросов сточных вод, мероприятия по охране атмосферного воздуха и др.).

Отметим, что оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности производится посредством процедуры государственной экспертизы (п. 27 постановления Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»).

Причем определение соответствия проектной документации санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям производится на основе анализа всего объема проектной документации, а не ее отдельных разделов (подробнее о государственной экспертизе проектной документации (см. ст. 49 ГрК РФ).

Государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями (приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 16 марта 2007 г. № 64 «О государственном учреждении, уполномоченном на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»).

Поскольку не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 ГрК РФ, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V класса опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, санитарно-эпидемиологическая экспертиза проектной документации не производится.

Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора (Ростехнадзор), и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора. Необходимо отметить, что деятельность по надзору за проектами строительства объектов, непосредственно строительством (реконструкцией) объектов не относится к полномочиям Роспотребнадзора и его территориальных органов (см. п. 7 ст. 54 ГрК РФ). Вместе с тем, соблюдение при осуществлении строительства (реконструкции) требований санитарных правил осуществляется в рамках государственного строительного надзора (см. Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54); см. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 3 июня 2005 г. № 0100/4233-05-32 «О Градостроительном кодексе Российской Федерации».

3. Пунктом 4 комментируемой статьи регламентированы обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, ответственных за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование.

Речь идет о лицах, выполняющих функции проектировщика подрядчика. Так, в соответствии со ст. 751 ГК РФ подрядчик обязан при осуществлении строительства и связанных с ним работ соблюдать требования закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и о безопасности строительных работ. Подрядчик несет ответственность за нарушение указанных требований.

Кроме того, подрядчик не вправе использовать в ходе осуществления работ материалы и оборудование, предоставленные заказчиком, или выполнять его указания, если это может привести к нарушению обязательных для сторон требований к охране окружающей среды и безопасности строительных работ.

В соответствии с ч. 3 ст. 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо (ч. 5 ст. 48 ГрК РФ). Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, организует и координирует работы по подготовке проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов.

Лицо, осуществляющее строительство, проектирование вправе выполнять определенные виды работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица установленным требованиям (см. Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. № 624) и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Отметим также, что ч. 6 ст. 52 ГрК РФ предусмотрены требования к лицу, осуществляющему строительство осуществлять данную деятельность в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также о обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

О понятии субъектов инвестиционной деятельности см. ст. 2 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», а также ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (к ним, в частности, относятся инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений).

В соответствии с положениями п. 4 комментируемой статьи указанные лица обязаны в случае выявления нарушения санитарно-эпидемиологических требований или невозможности их выполнения приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.

Отметим также, что в соответствии со ст. 52 ГрК РФ при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на 6 месяцев застройщик или заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства. При возобновлении таких работ застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ извещение о начале таких работ с приложением соответствующих документов.

Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе нарушение санитарно-эпидемиологических требований к планировке и застройке городских и сельских поселений, влечет применение административной ответственности в соответствии со ст. 6.3 КоАП РФ.

О судебной практике по применению положений комментируемой статьи см., например, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2011 г. № 13АП-23540/2010). Так, в данном деле было выявлено нарушение обществом требований, предъявляемых к организации строительных работ, содержащиеся в СанПиН 2.2.3.1384-03 «Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ».