Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»"

Как мы видим, на основании комментируемой статьи и в рамках социально-гигиенического мониторинга органы Роспотребнадзора вправе проводить проверки и реагировать на обнаруженные правонарушения.

Глава VI. Организация федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора

Статья 46. Организация федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора

1. Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.

2. Система федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора включает в себя:

– федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

– уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях Российской Федерации по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации;

– территориальные органы указанных федеральных органов исполнительной власти, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях, на транспорте, а также в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях Российской Федерации по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации;

– структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти по вопросам обороны, внутренних дел, безопасности, юстиции, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор соответственно в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности и иного специального назначения (далее-объекты обороны и иного специального назначения);

– федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения указанного надзора.

3. Организацию федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, – Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, а также руководители его территориальных органов-главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации, городам, районам и на транспорте, главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти, указанных в абзаце четвертом пункта 2 настоящей статьи.

4. Главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти, указанных в абзаце четвертом пункта 2 настоящей статьи, по своим функциональным обязанностям являются заместителями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию.

5. Структура, полномочия, функции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и порядок осуществления указанного надзора устанавливаются Правительством Российской Федерации.

6. Структура, полномочия, функции и порядок деятельности федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в целях обеспечения федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся указанные учреждения и предприятия.

7. К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Комментарий к ст. 46

1. Законодатель в п. 1 комментируемой статьи определяет, что система органов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора представляет собой единую федеральную централизованную систему, которую характеризуют единство, системность, государственность, централизация.

Государственный надзор, осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее – санитарное законодательство) в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Следовательно, все органы и учреждения, осуществляющие такой надзор, подчиняют свою деятельность достижению одним общих целей и результатов, при этом взаимодействуя друг с другом в рамках имеющихся полномочий.

2. В п. 2 комментируемой статьи отражена структура системы органов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, основные положения, разграничивающие полномочия органов различных уровней, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор.

В соответствии с комментируемой статьей во главе системы органов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора стоит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка (далее – Роспотребнадзор).

Деятельность Роспотребнадзора регламентируется прежде всего Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476), которое в п. 3 называет Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека органом государственного надзора (за исключением государственного надзора, осуществляемого другими органами государственного надзора). Другими словами, компетенция Роспотребнадзора, связанная с федеральным государственным санитарно-эпидемиологическим надзором, согласно формулировке приведенного положения определяется по «остаточному» принципу и является более широкой, нежели компетенция иных органов и организаций.

Пункт 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322) определяет Роспотребнадзор как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно – правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Руководство деятельностью Роспотребнадзора осуществляет Правительство РФ.

Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и обладает полномочиями, перечисленными в гл. II Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Положение о том, что руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство РФ отражено также в Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»).

Названным в абз. 3 п. 2 уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях России является Федеральное медико-биологическое агентство.

В соответствии с п. I Положения о «О Федеральном медико-биологическом агентстве» (утв. постановлением Правительства РФ от II апреля 2005 г. № 206) ФМБА России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов, проведении водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством РФ, в том числе функции по медико-санитарному обеспечению работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий (включая предоставление услуг в области курортного дела, организацию проведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, трансплантацию органов и тканей человека) и организации медико-социальной экспертизы работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий. ФМБА находится в ведении Минздрава России.

В комментируемой норме содержится ссылка на перечень отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и отдельных территории РФ, на которых осуществляет надзор Федеральное медико-биологическое агентство, и который утвержден Правительством РФ. Речь идет о распоряжении Правительства РФ от 21 августа 2006 г. № 1156-р «Об утверждении перечней организаций и территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России».

В составе системы федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора названы территориальные органы отдельных федеральных органов исполнительной власти, созданные для осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ, муниципальных образованиях, на транспорте, а также в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях РФ. В данном случае имеются в виду территориальные органы Роспотребнадзора, территориальные органы Федерального медико-биологического агентства (в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях РФ по перечню, утверждаемому Правительством РФ).

Территориальным органом Роспотребнадзора является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту РФ, которое осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Управление в своей деятельности руководствуется Типовым положением о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. приказом Минздравсоцразвития РФ от 24 апреля 2006 г. № 308. В п. 7 Типового положения названы основные задачи Управления, в том числе организация и осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка; предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания; профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) населения.

Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляют координацию и контроль деятельности центров гигиены и эпидемиологии. Мероприятия по координации и контролю деятельности центров гигиены и эпидемиологии отражены в приказе Роспотребнадзора от 10 октября 2006 г. № 332 «Об осуществлении территориальными органами Роспотребнадзора координации и контроля деятельности центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации». Сроки и периодичность мероприятий по координации и контролю деятельности центров гигиены и эпидемиологии определяются планом работы территориальных органов Роспотребнадзора. Мероприятия по координации и контролю деятельности осуществляются как территориальным органом Роспотребнадзора по отношению к центру гигиены и эпидемиологии, так и отделами территориального органа по отношению к филиалам центра гигиены и эпидемиологии.

Также в комментируемой статье речь идет о структурных подразделениях Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы исполнения наказаний, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации соответственно в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения в пределах своей компетенции.

Органы государственного надзора, а также подведомственные им федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения государственного надзора, в том числе проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, расследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, составляют единую федеральную централизованную систему государственного надзора.

Еще одним элементом системы федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора являются федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения указанного надзора.

В их число входят подведомственные Роспотребнадзору: ФГУН «Казанский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии»; ФГУН «Санкт-Петербургский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии им. Пастера»; ФГУН «Московский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии им. Г.Н. Габричевского»; ФГУН «Екатеринбургский научно-исследовательский институт вирусных инфекций»; ФГУН «Омский научно-исследовательский институт природно-очаговых инфекций»; ФГУН «Хабаровский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии»; ФГУН «Северо-Западный научный центр гигиены и общественного здоровья»; ФГУН «Екатеринбургский медицинский научный центр профилактики и охраны здоровья рабочих промпредприятий»; ФГУН «Федеральный научный центр гигиены им. Ф.Ф. Эрисмана»; ФГУН «Новосибирский научно-исследовательский институт гигиены», а также некоторые другие, названные в приказе Роспотребнадзора от 14 июля 2009 г. № 431 «Об утверждении Концепции научного обеспечения органов и организаций Роспотребнадзора».

В организациям, подведомственным ФМБА, и осуществляющим свою деятельность в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического надзора можно отнести отдельные организации, названные в распоряжении Правительства РФ от 21 августа 2006 г. № 1156-р «Об утверждении перечней организаций и территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России», в том числе Государственное учреждение – Медицинский радиологический научный центр Российской академии медицинских наук (г. Обнинск, Калужская область), Государственное учреждение Научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии имени почетного академика Н.Ф. Гамалеи Российской академии медицинских наук (г. Москва), Государственное учреждение Научно-исследовательский институт вирусологии им. Д.И. Ивановского Российской академии медицинских наук (г. Москва), Государственное учреждение Институт полиомиелита и вирусных энцефалитов имени М.П. Чумакова Российской академии медицинских наук (г. Москва) и др.

3. В п. 3 законодатель отразил основы организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в масштабе общей структуры– на федеральном уровне, по субъектам РФ, городам и районам, а также по отраслевому принципу – на транспорте.

Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.

Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Службу функций.

Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ по представлению руководителя Службы.

Заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, выполняющие функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, являются заместителями главного государственного санитарного врача Российской Федерации.

Структура центрального аппарата Роспотребнадзора включает в себя руководство (руководитель и заместители руководителя Роспотребнадзора), помощников (советников) руководителя Роспотребнадзора и структурные подразделения по основным направлениям деятельности – управления Роспотребнадзора. В состав управлений Роспотребнадзора входят отделы. Структурными подразделениями территориального органа Федеральной службы являются функциональные отделы и территориальные отделы. Организационное обеспечение деятельности руководителя Роспотребнадзора осуществляется помощниками (советниками) руководителя Роспотребнадзора. Подробнее о структуре и штатном расписании Роспотребнадзора и его территориальных органов см. п. 2–6 Регламента Роспотребнадзора, утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. № 762.

Количество заместителей руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека устанавливается Правительством РФ.

4. В п. 4 комментируемой статьи законодателем утверждается норма, что главные государственные санитарные врачи МВД России, Министерства обороны РФ, ФСИН, Главного управления специальных программ Президента РФ, по объектам Управления делами Президента РФ, ФСБ России, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федерального медико-биологического агентства России являются заместителями главного государственного санитарного врача РФ только по функциональным обязанностям по вопросам, входящим в их компетенцию, так как они не находятся в прямом подчинении главного государственного санитарного врача РФ.

Рассмотрим внутреннюю организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора федеральных органов исполнительной власти на примере Главного управления специальных программ Президента РФ (далее по тексту – ГУСП) и Службе специальных объектов при Президенте РФ (далее – Служба).

Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора в ГУСПе и Службе осуществляет главный государственный санитарный врач ГУСПа, по своим функциональным обязанностям являющийся заместителем главного государственного санитарного врача РФ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия военнослужащих и гражданского персонала Службы, населения закрытых (обособленных) военных городков, находящихся в ведении Службы, на объектах и территориях ГУСПа и Службы. Должностными лицами, уполномоченными осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор в ГУСПе и Службе, являются:

• советник начальника ГУСПа – главный государственный санитарный врач ГУСПа;

• заместитель начальника Военно-медицинской службы – начальник Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора – главный государственный санитарный врач Службы, по своим функциональным обязанностям являющийся заместителем главного государственного санитарного врача ГУСПа;

• начальники структурных подразделений санитарно-эпидемиологического профиля Службы, входящих в единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и их заместители, а также специалисты этих подразделений.

К объектам и территориям, подлежащим надзору в ГУСПе и Службе, относятся, во-первых, строящиеся специальные объекты государственных органов и организаций на стадии проектирования и приемки выполненных работ, а также, если такой надзор предусмотрен государственными контрактами (договорами) и соглашениями с соответствующими государственными органами и организациями, во-вторых, функционирующие специальные объекты и, в-третьих, предоставленные в пользование земельные участки, здания, сооружения и находящиеся в ведении Службы закрытые (обособленные) военные городки.

Подробнее см. Инструкцию о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Главном управлении специальных программ Президента РФ и

Службе специальных объектов при Президенте РФ, утв. приказом ГУСП от 11 марта 2008 г. № 9.

5. Как прямо указано в п. 5 комментируемой статьи, структура, полномочия, функции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и порядок осуществления указанного надзора устанавливаются Правительством РФ.

Так, полномочия, организация деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении положения о Федеральной службы по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека», а постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей» разрешено иметь до 4 заместителей главному государственному санитарному врачу, а также до 10 управлений в структуре центрального аппарата по основным видам деятельности.

Распределение обязанностей между заместителями главного государственного санитарного врача РФ регламентируется приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22 февраля 2007 г. № 53 «О распределении обязанностей между заместителями руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

6. При осуществлении надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка должностными лицами федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека проводятся проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В п. 7 комментируемой статьи содержится отсылочная норма о том, что проведение проверок осуществляется в соответствии с положениями ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с нормами ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проверки подразделяются на: плановые, внеплановые, документарные, выездные.

Плановые проверки проводятся не чаще 1 раза в три года. Ежегодный план проведения проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте Роспотребнадзора. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Подробнее см. ст. 9 постановления Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью», а также ст. 5 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Внеплановые проверки проводится по основаниям для ее проведения, предусмотренным ч. 2 ст. 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки. Срок проведения документарной проверки и выездной проверки не может превышать двадцать рабочих дней.

Результаты проверки оформляются актом в соответствии с типовой формой, утвержденной Минэкономразвития в двух экземплярах.

По вопросу проведения проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров также см. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров. Утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. № 764, которым установлены сроки и последовательность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Роспотребнадзора.