Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»"

• от 28 сентября 2009 г. № 761 «Об обеспечении гармонизации российских санитарно-эпидемиологических требований, ветеринарно-санитарных и фито-санитарных мер с международными стандартами»;

• от 29 июня 2011 г. № 500 «Об утверждении Правил осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;

3) ТР, утвержденные постановлениями Правительства РФ:

• ТР «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утв. постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. № 609;

• ТР «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», утв. постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 118;

• ТР о безопасности объектов морского транспорта, утв. постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 620;

• ТР о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утв. постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. № 870;

4) правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ, в частности, приказы:

• приказ Роспотребнадзора от 1 августа 2006 г. № 225 «О санитарно-эпидемиологической экспертизе пестицидов и агрохимикатов»;

• приказ Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. № 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок»; приказ Роспотребнадзора от 12 ноября 2007 г. № 319 «О

• перечне организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические экспертизы»;

• приказ МВД России от 10 февраля 2014 г. № 82 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального

• государственного санитарно-эпидемиологического надзора в органах внутренних дел Российской Федерации и

• внутренних войсках МВД России»;

• приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 6 июля 2009 г. № 325 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;

• приказ Главного управления специальных программ Президента РФ от 11 марта 2008 г. № 9 «О государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре в Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации и Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации»; приказ ФСБ России от 29 мая 2013 г. № 272 «Об утверждении Инструкции об организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в органах федеральной службы безопасности»; приказ Минюста РФ от 6 июня 2006 г. № 205 «Об утверждении Положения об организации государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы»; приказ Минздрава РФ от 27 октября 2000 г. № 381 «О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора»;

• приказ Минздравсоцразвития России от 30 июля 2010 г. № 581н «Об утверждении Порядка проведения экспертизы правовых актов, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования, на предмет их соответствия международным стандартам»;

• приказ Минздравсоцразвития России от 12 мая 2010 г. № 351н «Об утверждении Методики расчета платы за санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок, осуществляемые в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг»; приказ Минздравсоцразвития России от 19 октября 2007 г. № 656 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения»;

• приказ Роспотребнадзора от 01 августа 2006 г. № 225 «О санитарно-эпидемиологической экспертизе пестицидов и агрохимикатов»;

• приказ Федерального медико-биологического агентства от 26 апреля 2010 г. № 233 «О введении в действие Административного регламента Федерального медико-биологического агентства по исполнению государственной функции по организации и осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора в отдельных отраслях промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях» и др.

Разъяснения, касающиеся реализации на практике нормативных правовых актов, часто даются в письмах Роспотребнадзора и иных органов в пределах их полномочий, например, см.:

• письмо Роспотребнадзора от 27 июля 2010 г. № 01/1114410-32, ФТС РФ № 01–11/36775 «О применении Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;

• письмо Роспотребнадзора от 21 июля 2010 г. № 01/108370-23 «О разъяснениях правоприменительной практики реализации Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;

• письмо Роспотребнадзора от 12 июля 2010 г. № 01/102200-32 «О действиях по упорядочению работ, связанных с реализацией Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;

• письмо Роспотребнадзора от 29 июня 2010 г. № 01/96460-32 «О вступлении в силу Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;

• письмо ФТС РФ от 01 декабря 2010 г. № 14–82/58481 «О направлении информации» (вместе с письмом Роспотребнадзора от 24 ноября 2010 г. № 01/16571-0-23 «О реализации Соглашения Таможенного союза по санитарным мерам»);

• письмо ФМБА РФ от 12 июля 2010 г. № 32-024/484 «О вступлении в силу Соглашения таможенного союза по санитарным мерам».

Значительную роль в системе санитарного законодательства играют нормативные правовые акты Главного государственного санитарного врача РФ. Так, в соответствии с п. 9.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, главный государственный санитарный врач издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции службы.

Порядок опубликования и вступления в силу приказов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и постановлений Главного государственного врача РФ, признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации, регламентирован приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16 декабря 2005 г. № 797.

Порядок организации работы по размещению документов в сети «Интернет» на сайте Роспотребнадзора и Порядок организации работы с электронной почтой в Роспотребнадзоре, утверждены приказом Роспотребнадзора от 11 июня 2009 г. № 403.

В качестве примера правовых актов Главного государственного санитарного врача РФ можно привести постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 8 декабря 2008 г. № 67 «Об обеспечении применения Федерального закона от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14 декабря 2007 г. № 86 «Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 сентября 2003 г. № 149 «О проведении микробиологической и молекулярно-генетической экспертизы генетически модифицированных микроорганизмов, используемых в производстве пищевых продуктов», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30 июля 2002 г. № 26 «О введении программ производственного контроля», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29 ноября 2011 г. № 146 «О профилактике внутрибольничных инфекций», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26 сентября 2011 г. № 121 «Об обеспечении санитарно-карантинного контроля», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14 сентября 2011 г. № 120 «О дополнительных мероприятиях по ликвидации кори на территории Российской Федерации» и др.

Отметим также, что санитарно-эпидемиологические требования устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами, принимаемыми в форме постановлений Главного государственного санитарного врача РФ, например, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15 октября 2010 г. № 132 «Об утверждении СанПиН 2.6.1.274810 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при работе с источниками неиспользуемого рентгеновского излучения», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 2 августа 2010 г. № 101 «Об утверждении ГН 1.2.2701-10 «Гигиенические нормативы в объектах окружающей среды (перечень)», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. № 26 «Об утверждении СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций» постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. № 40 «Об утверждении СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ 99/2010)» и др.

Поскольку в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, органы государственной власти субъектов РФ наделены правом устанавливать требования санитарного законодательства. Так, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в соответствии с федеральными законами (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Таким образом, субъекты РФ могут устанавливать нормы санитарного законодательства в форме законов (в том числе, Конституций, уставов субъектов РФ), и подзаконных нормативных актов.

Не имея, по общему правилу, ограничения по сфере регламентируемых отношений, связанных с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Вместе с тем, органы власти субъектов РФ не вправе осуществлять государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, под которым понимается издание правовых актов, содержащих санитарно-эпидемиологические требования, обеспечивающие безопасность для здоровья человека среды его обитания (см. Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании). Указанное полномочие относится исключительно к компетенции федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ.

Отметим, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила. Вместе с тем, при необходимости учета особенностей складывающейся гигиенической, эпидемиологической, экологической обстановки и состояния здоровья населения на территории субъекта РФ могут действовать федеральные санитарные правила, установленные для этой территории.

В качестве примера правовых актов субъектов РФ, содержащих нормы санитарного законодательства, можно назвать:

1) законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в том числе:

• Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. № 395-з «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Республики Башкортостан»;

• Закон Республики Тыва от 13 июля 2006 г. № 1875 BX–I «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Республики Тыва»;

• 2) иные правовые акты, содержащие отдельные нормы санитарного законодательства, в числе которых:

• Закон Московской области от 14 ноября 2013 г. № 132/2013-03 «О здравоохранении в Московской области»;

• Закон Московской области от 29 ноября 2005 г. № 249/2005-03 «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области»;

• Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-03 «Об отходах производства и потребления в Московской области»;

• распоряжение Губернатора Московской области от 26 ноября 1999 г. № 923-РГ «Об организации ведения социально-гигиенического мониторинга на территории Московской области»;

• постановление Правительства Московской области от 8 сентября 2000 г. № 95/23 «О формировании информационного фонда социально-гигиенического мониторинга на территории Московской области»;

• Закон Санкт-Петербурга от 10 мая 2011 г. № 223-55 «О порядке организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарках на территории Санкт-Петербурга»;

• Закон Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 г. № 367-63 «Об основах организации охраны здоровья граждан в Санкт-Петербурге»;

• Областной закон Ленинградской области от 4 марта 2010 г. № 7-оз «Об обращении с отходами в Ленинградской области»;

• Областной закон Ленинградской области от 27 декабря 2013 г. № 106-оз «Об охране здоровья населения Ленинградской области».

Статья 4. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом.

Комментарий к ст. 4

1. Нормами комментируемой статьи определяется круг отношений, регламентируемых комментируемым Законом, а также их соотношение с экологическими правоотношениями.

В соответствии с абз. 1 комментируемой статьи к отношениям, регламентируемым настоящим Законом, относятся правоотношения, возникающие в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Рассматриваемые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основе соответствующих норм права – санитарных норм (подробнее см. комментарий к ст. 3).

Рассматривая особенности данных отношений, следует отметить, что их общим объектом является санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. О понятии санитарно-эпидемиологического благополучия населения подробнее см. комментарий к ст. 1 настоящего Закона. Вместе с тем общий объект правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения конкретизируется применительно к особенностям соответствующих отношений, регламентируемых комментируемым Законом. Так, например, объектом правоотношения при осуществлении санитарной охраны территории РФ как одной из мер обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, является профилактика инфекционных заболеваний, представляющих опасность для населения, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания посредством предотвращение ввоза на территорию РФ и реализации на территории Российской Федерации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека, и т. д.

Комментируемый Закон определяет субъектов правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, наделенных соответствующими правами и обязанностями. Прежде всего, такими субъектами являются РФ и субъекты РФ, выступающие в правоотношениях в лице соответствующих органов государственной власти. Полномочия Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентированы ст. 5 комментируемого Закона. Так, Российская Федерация участвует в правоотношениях в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения в лице федеральных органов государственной власти, и прежде всего в лице Роспотребнадзора и его территориальных органов, а также должностных лиц (например, Главного государственного санитарного врача РФ и его заместителей).

О полномочиях главных государственных санитарных врачей и их заместителей см. ст. 51 комментируемого Закона. Обязанности и ответственность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, регламентированы ст. 52, 53 комментируемого Закона.

Субъекты РФ также участвуют в правоотношениях в лице органов власти субъектов РФ. Субъекты РФ участвуют, прежде всего, в формировании законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе посредством разработки, утверждения и реализации региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, согласованных с территориальным органом Роспотребнадзора (см. ст. 3, 6 комментируемого Закона).

Кроме того, субъекты РФ осуществляют введение и отмену на территории субъекта РФ ограничительных мероприятий (карантина), принимают меры по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, обеспечивают своевременное информирование населения о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях и др.

Граждане, выступая в качестве субъектов правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обладая правами на благоприятную среду обитания, охрану здоровья и иными правами (подробнее см. ст. 8 комментируемого Закона), вместе с тем являются носителями обязанностей по соблюдению санитарного законодательства (подробнее см. ст. 10 комментируемого Закона). Так, граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и об обучении своих детей, а также не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Отметим, что несмотря на отсутствие прямого указания в нормах комментируемого Закона, в том случае, когда в тесте комментируемой статьи и иных статей говорится о «гражданах» речь идет о физических лицах, то есть и гражданах РФ, иностранных гражданах и лицах без гражданства. Этот вывод в частности следует из применения в комментируемом законе такого собирательного термина как «население».

Индивидуальные предприниматели и юридические лица также выступают в качестве субъектов правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Отметим, что применительно к данным субъектам необходимо учитывать, что их правоспособность возникает с момента государственной регистрации и прекращается в момент внесения записи об исключении их из единого государственного реестра (см. ст. 49 ГК РФ). Права индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентированы ст. 9 комментируемого Закона. Об обязанностях индивидуальных предпринимателей и юридических лиц см. ст. 11 комментируемого Закона.

Субъекты отношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения наделены необходимыми полномочиями по реализации своих прав и обязанностей.

2. Абзац 2 комментируемой статьи посвящен соотношению сфер регулирования санитарного законодательства и законодательства РФ об охране окружающей среды. Так, отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством РФ об охране окружающей среды и комментируемым Законом.

В равной мере п. 6 ст. 2 ФЗ «Об охране окружающей среды» указывает на то, что отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Вопросы разграничения отношений регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране окружающей среды являются одними из спорных в юридической науке.

Речь идет о смежной сфере правоотношений, урегулированных одновременно и природоохранным и санитарным законодательством. Например, отношения, связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических требований к продукции, ввозимой на территорию РФ, требований к водным объектам, питьевой воде, питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению и атмосферному воздуху, требованиям к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок; к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления и др.

Посредством осуществления предусмотренных комментируемым Законом механизмов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (элементом которого является и состояние окружающей среды) достигаются также цели охраны окружающей среды. Например, посредством государственного санитарно-эпидемиологического надзора, соблюдения санитарных правил субъектами хозяйственной деятельности и др.

В этой связи отметим, что под охраной окружающей среды ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» понимает деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Так, например, одни авторы отмечают, что санитарное законодательство является подотраслью экологического законодательства, и только вместе они разрешают все вопросы обеспечения качества окружающей природной среды, а также создают единый правовой механизм реализации права на санитарно-эпидемиологическое благополучие[3]3
  См. Зарифзянов Р.М. Правовое регулирование санитарно-эпидемиологического благополучия населения: автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата. Саратов, 1999.


[Закрыть]. Другие авторы указывают на то, что разграничение между санитарным и природоохранным законодательством следует проводить по такому критерию, как обеспечение охраны человека: санитарное законодательство обеспечивает охрану человека в социальной среде, экологическое – в природной[4]4
  См. Бринчук М.М. Практика экологизации закон о дате л ьства // Экологическое право. 2008. № 6.


[Закрыть].

Следует отметить, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, являющееся объектом и результатом правоотношений, регламентируемых санитарным и экологическим законодательством. Вместе с тем отношения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия имеют свои особенности, рассмотренные выше.

Отметим также, что в соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ «О техническом регулировании» указанный закон не регулирует, в частности, отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии.