Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»"

Главный государственный санитарный врач РФ вносит в Правительство РФ предложения о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) на территории России. В соответствии с. П. 2.8 СП 3.1/3.2.3146-13. Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней. Санитарно-эпидемиологические правила» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г.) решение о введении (снятии) карантина принимается Правительством РФ по предложению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предписанию главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации. Контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на территориях (объектах) с введенным режимом карантина проводят органы, уполномоченные осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в первую очередь, Роспотребнадзор.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает полномочия главных государственных санитарных врачей Министерства внутренних дел РФ, Министерства обороны РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Главного управления специальных программ Президента РФ, Управления делами Президента РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федерального медико-биологического агентства РФ.

В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» вышеназванные главные государственные санитарные врачи осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях и не находятся в прямом подчинении Главного государственного санитарного врача РФ. Поэтому они наделены практически такими же правами и полномочиями, как и Главный государственный санитарный врач РФ. Данные права и полномочия изложены в ст. 50 и п. 1–7 п. 1 ст. 51 комментируемого Закона.

Утверждение дополнительных полномочий связано с необходимостью разработки и утверждения проектов санитарных правил, правового регулирования порядка осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах обороны и иного специального назначения.

Статья 52. Обязанности должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор

Должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, обязаны:

– своевременно и в полной мере исполнять предусмотренные статьями 50, 51 настоящего Федерального закона полномочия на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушения санитарного законодательства, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

– устанавливать причины и выявлять условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

– рассматривать обращения граждан и юридических лиц по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принимать соответствующие меры;

– информировать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

– осуществлять свою деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

– соблюдать государственную, врачебную и иную охраняемую законом тайну в отношении информации, ставшей им известной при выполнении своих служебных обязанностей;

– оказывать содействие общественным объединениям в вопросах обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и исполнения санитарного законодательства;

– соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их проверок и мероприятий по контролю.

Комментарий к ст. 52

1. Данная статья является логическим продолжением ст. 50, где изложены права должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Правам корреспондируются юридические обязанности, которые и закреплены в комментируемой статье. Это также подтверждается абз. 2, 3, 4 комментируемой статьи, где перечисленные обязанности фактически являются и правами должностных лиц.

Одновременно правом и обязанностью является исполнение полномочий, предусмотренных ст. 50, 51 с целью на предупреждения, обнаружения и пресечения нарушения санитарного законодательства, а также обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абз. 2).

В соответствии с абз. 3 должностные лица обязаны устанавливать причины и выявлять условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений). При этом понятия «инфекционные заболевания» и «инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих» следует понимать в том смысле, которым их наполняет ст. 1 (также см. комментарий к ст. 1). Причины и условия возникновения и распространения инфекций в каждом конкретном случае помогают быстрее справиться с инфекцией, точечно воздействовать на их источник. Такие меры, в серьезных случаях проводятся наряду с установлением ограничительных мероприятий (карантином), о котором см. ст. 31 и комментарий к ней.

Руководствуясь абз. 4, а также положениями Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», должностные лица обязаны рассматривать обращения граждан и юридических лиц по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принимать соответствующие меры. Названная обязанность корреспондирует предоставленное гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ), в том числе по вопросам связанным с санитарно-эпидемиологического благополучием. При этом обращения могут быть индивидуальными (исходящими от одного лица), коллективными (исходящими от группы лиц), а по форме – письменными, устными, а также обращениями в форме электронного документа.

Рассмотрение обращений граждан должно осуществляться на безвозмездной основе. Недопустимо прямое или косвенное взимание платы за реализацию гражданином своего права. Обращениями являются направленные в письменной форме или в форме электронного документа предложения, заявления или жалобы, а также устные обращения граждан. На практике должностные лица чаще всего получают заявления (т. е. просьбы граждан о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов власти и должностных лиц, либо критику деятельности органов и должностных лиц) и жалобы (т. е. просьбы о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц). В каждом конкретном случае должны меры реагирования должны быть своевременными и правильными.

Одной из обязанностью должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический, является информирование органов государственной власти РФ, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Выполнение данной государственной функции производится на основании приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 октября 2007 г. № 656 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения».

2. Информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях реализации полномочий: а) органов государственной власти Российской Федерации по:

• принятию управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации;

• введению и отмене на территории Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина);

• обеспечению своевременного информирования населения Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

• осуществлению мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;

• участию в проведении социально-гигиенического мониторинга в Российской Федерации;

• разработке и реализации федеральных целевых программ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

б) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по:

• принятию управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории субъекта Российской Федерации;

• введению и отмене на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина);

• обеспечению своевременного информирования населения субъекта Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

• осуществлению мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;

• участию в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта Российской Федерации;

• разработке и реализации региональных целевых программ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Население, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии с законодательством получают информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях через средства массовой информации (радио, телевидение, печать), а также на сайте Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации.

3. В абз. 6 речь идет об обязанности осуществлять деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

В частности, такое взаимодействие может выражаться в проведении совместных проверок, обмене информацией на основе системы межведомственного взаимодействия, проведения круглых столов с участием сотрудников различных органов и организаций и иных совместных мероприятий.

Отдельные аспекты такого взаимодействия отражаются в административных регламентах. Так, Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июля 2012 г. № 775) содержит ряд положений о процедуре формирования и направления уполномоченным специалистом-экспертом Роспотребнадзора (территориальным органом) межведомственных запросов в органы (организации), участвующие в предоставлении названной государственной услуги. В п. 50 регламента основанием для осуществления административной процедуры по формированию и направлению межведомственных запросов в органы (организации), участвующие в предоставлении государственной услуги, является поступление в Роспотребнадзор (его территориальный орган) заявления. Предусмотрен трехдневный срок, в течение которого уполномоченный специалист-эксперт обязан направить запрос в рамках межведомственного электронного взаимодействия в ФНС России о предоставлении сведений из Единого государственного реестра юридических лиц в случае, если указанные сведения не были представлены заявителем (п. 51). В данном случае запрашиваются сведения о государственной регистрации заявителя – при представлении заявителем заявления о предоставлении санитарно-эпидемиологического заключения, а также сведения, подтверждающие факт изменения наименования, места нахождения юридического лица, изменения фамилии, имени и (в случае, если имеется) отчества, места жительства индивидуального предпринимателя – при представлении заявителем заявления о переоформлении санитарно-эпидемиологического заключения.

4. Соблюдение охраняемой законом тайны (абз. 7) также является обязанностью должностных лиц.

При исполнении названной обязанности должностные лица руководствуются: Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне – в отношении охраны государственной тайны, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» – в отношении коммерческой тайны, ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» – в отношении конфиденциальности персональных данных (любой информации, относящейся прямо или косвенно к определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных), ст. 102 и 313 НК РФ – в отношении налоговой тайны, ст. 13, 92 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 15 Семейного кодекса РФ, ст. 14 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. № 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека», ст. 9 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», ст. 13 Закона РФ от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» – в отношении врачебной тайны. Охране подлежат также нотариальная, адвокатская, аудиторская тайна, тайна страхования и некоторые иные сведения, законодательно отнесенные к категории ограниченного доступа.

Кроме того, должностные лица обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их проверок и мероприятий по контролю. В первую очередь, следует вспомнить названный в п. 7 ст. 46 положения Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Должностными лицами должны соблюдаться порядок, сроки организации и проведения проверок, которые зависят от оснований и вида проверки (см. комментарий к ст. 46).

Например, при осуществлении лицензионного контроля должностные лица Роспотребнадзора и его территориальных органов обязаны соблюдать требования, предусмотренные п. 7 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. № 764. При осуществлении лицензионного контроля должностные лица Роспотребнадзора (его территориальных органов) не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к полномочиям Роспотребнадзора, а также осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении проверяемого лица (иного уполномоченного им лица) (подробнее см. п. 9 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению лицензионного контроля деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах, утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июня 2014 г. № 489.

Статья 53. Ответственность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор

Должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, а также за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 53

1. Комментируемым Законом утверждены права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический контроль. Логическим завершением является установленная действующим законодательством ответственность должностных лиц, которая и рассматривается законодателем в данной статье.

Основанием привлечения должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, к ответственности в соответствии с комментируемой статьей является:

• ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей;

• сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

В соответствии со ст. 192 ТК РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником возложенных на него служебных обязанностей к нему можно применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. При применении дисциплинарного взыскания работник должен предоставить письменное объяснение в течение двух рабочих дней. Если по истечении данного времени письменное объяснение не представлено составляется акт. Необходимо отметить, что непредставление письменного объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, причем за один дисциплинарный проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ о дисциплинарном взыскании доводится до работника в обязательном порядке под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. При отказе работника ознакомиться с указанным приказом под роспись, составляется акт.

Должностное лицо вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в государственной инспекции труда. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание до истечения года может быть снято по собственной инициативе работодателя, по просьбе самого работника, ходатайству непосредственного руководителя.

Должностные лица, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, являются гражданскими служащими, к ним помимо замечания, выговора могут применены такие меры как предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы.

Должностное лицо, осуществляющее санитарно-эпидемиологический надзор, может быть уволено с гражданской службы за дисциплинарный проступок, в том числе за разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными должностному лицу в связи с исполнением им должностных обязанностей; неоднократное неисполнение без уважительных причин должностных обязанностей, однократное грубое нарушение должностным лицом, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшие за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.

При этом под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания (ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Мерами дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка государственным служащим являются, помимо увольнения, Замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии. При этом за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания строго регламентирован. Так, руководствуясь ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.

2. Гражданско-правовая ответственность должностных лиц органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, определяется положениями гл. 59 ГК РФ, и чаще всего выражается в причинении ущерба, который определяется на основании ст. 15 ГК РФ.

Составы административных правонарушений, которые могут быть применены в отношении должностного лица, различны, а наказаниями чаще всего служат административные штрафы. Так, за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, на должностных лиц может быть наложен штраф от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тыс. руб. (ст. 8.5 КоАП РФ).

В зависимости от критерия ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или уголовной ответственности в соответствии УК РФ. Так, за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды в соответствии со ст. 237 УК РФ, наступает уголовная ответственность в отношении должностных лиц, обязанных обеспечивать население и соответствующие органы данной информацией. Ответственность может быть ужесточена, если в результате действий должностного лица причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия. В таком случае, виновному лицу может быть назначено уголовное наказание в виде штрафа либо в виде лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Добавим, что при рассмотрении дел, связанных с выявлением нарушений санитарно-эпидемиологических норм, суды не вправе выйти за рамки заявленных требований с тем, чтобы исследовать не поставленные истцом или заявителем вопросы возможных нарушений, допущенных должностными лицами.

Так, судом установлено несоответствие проверяемых зданий требованиям санитарных правил и норм, в связи с чем у управления отсутствовали основания для выдачи положительного для учреждения санитарно-эпидемиологического заключения. Доказательством несоответствия требованиям санитарных правил и норм стало экспертное заключение ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Архангельской области», имеющего свидетельство об аккредитации в качестве экспертной организации по обследованию используемых юридическими лицами зданий, строений, сооружений, помещений, а также по проведению исследований, испытаний и проведения экспертиз. При этом заявителем оспаривались действия, выразившиеся в нарушении порядка, оформления результатов и сроков проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы, тогда как требование о несоответствии содержания спорного экспертного заключения соответствующим нормам действующего законодательства учреждением не заявлялось (см. постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2012 г. по делу № А05-8606/2011).