Текст книги "Избранные труды. Том 2. Уголовное право"

Существует довольно много источников информации, позволяющих анализировать реалии действия норм о должностных преступлениях. К ним относятся работы советских криминалистов, сообщения прессы, управленческие акты и акты прокурорского надзора, приговоры и решения судов первой и второй инстанций[360]360
  Самое серьезное значение для совершенствования уголовного законодательства о должностных преступлениях имеют работы советских правоведов, посвященные вопросам государственного управления (см.: Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987; Пискотин М. И. Социализм и государственное управление. М., 1984).


[Закрыть]. Особое значение имеет опубликованная судебная практика, так как она выражает основные тенденции правоприменительной деятельности. Анализ опубликованных дел дает основания выделить несколько черт современной судебной практики по делам о должностных преступлениях. Первая из них состоит в том, что нормы об общих должностных преступлениях, применяющиеся наиболее часто, фактически превратились в нормы об имущественных должностных преступлениях, за исключением превышения власти или служебных полномочий. Чаще всего они играют роль своеобразного резервного состава по отношению к преступлениям против социалистической собственности, особенно к хищениям путем злоупотребления служебным положением.

При рассмотрении опубликованных в 1984–1987 гг. постановлений Пленума Верховного Суда СССР по отдельным делам, определений судебной коллегии, постановлений Президиумов Верховных Судов союзных республик становится очевидным, что практически все дела о должностных преступлениях были связаны с незаконными выплатами либо совершением хищений третьими лицами. Приведем несколько тезисов: «Выплата вследствие халатности премий необоснованно квалифицирована как хищение общественных средств путем растраты»; «Обвинительный приговор отменен с прекращением дела, поскольку доказательства, рассмотренные судом, не давали оснований для вывода о виновности лица в растрате государственных средств и должностном подлоге»; «Необнаружение в ходе ревизии крупной недостачи материальных ценностей само по себе не может служить основанием для обвинения ревизора в преступной халатности» и др. Иногда тезисы звучали более общо, но анализ материалов соответствующих дел опять-таки приводит к выводу о наличии имущественного преступления[361]361
  Вывод этот не нов (см.: Курс советской криминологии. Предупреждение преступности. М.: Юрид. лит-ра, 1986. С. 158; Мельникова В. Е. Должностные преступления. М.: Изд-во ВЮЗИ, 1985. С. 50). Но большинство авторов объясняют такое положение структурой преступности. На наш взгляд, оно сложилось в результате несовершенства закона и практики его применения.


[Закрыть].

Приведенные примеры не дают оснований подвергать сомнению правильность судебных решений и необходимость в них. Зато есть основания утверждать, что возникло как бы два ряда норм: писаные и применяемые фактически, причем первые регулируют значительно более широкий круг общественных отношений, чем вторые. Основные недостатки хозяйственного управления, бюрократизм, игнорирование насущных нужд страны, ведомственность, сведенная зачастую к обеспечению интересов отдельных должностных лиц, – все эти негативные явления судебная практика просто-напросто не заметила.

Следует отметить далее непоследовательность и противоречивость практики применения норм о должностных преступлениях. Реализация слишком широких формул закона не может быть обеспечена ресурсами правоохранительных органов даже с учетом ориентации в основном на имущественные преступления. Кроме того, их полное применение вызвало бы крайне нежелательные последствия. Поэтому место неотвратимости ответственности занимает случайность, а нередко и предвзятость. Порой необходимо выходить за пределы материалов уголовного дела, чтобы понять логику применения закона в каждом конкретном случае. Показательно дело Р., осужденного Ленинским районным судом Москвы по совокупности преступлений за хищение государственного имущества путем растраты и должностной подлог. Работая директором столовой, он фиктивно зачислил 3., одинокого инвалида II группы, уборщиком, а затем чистильщиком овощей с оплатой 70 руб. в месяц, фактически же использовал его в качестве сторожа и в результате, по мнению суда, растратил 304 руб., незаконно полученных 3. Пленум Верховного Суда СССР отменил приговор, все последующие решения и прекратил дело в отношении Р. за отсутствием в его действиях состава преступления[362]362
  См.: Бюллетень Верховного Суда СССР. 1986. № 3. С. 31.


[Закрыть]. Здесь восторжествовала истина. Но в судебной практике нередко встречаются и неотмененные приговоры, аналогичные приведенному. Более того, соглашаясь с Верховным Судом, нельзя не признать, что он мог бы вынести и прямо противоположное решение, не противоречащее тексту закона.

Наблюдается немало проявлений противоречивости судебной практики. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда СССР квалифицировала как преступную халатность действия А., который, работая директором Бакинской конторы автозаправочных станций, издал приказ о замене сплошной проверки талонов при сдаче их приемщиками на выборочную, что способствовало совершению хищений[363]363
  См.: Там же. 1985. № 4. С. 38.


[Закрыть]. Аналогичный подход проявлен по делу К., когда Пленум Верховного Суда Азербайджанской ССР согласился с осуждением за халатность директора и главного бухгалтера Белоканского производственного комбината, поскольку на них возложена обязанность обеспечения сохранности социалистической собственности[364]364
  См.: Там же. 1982. № 2. С. 26.


[Закрыть]. В то же время судебная коллегия по уголовным делам того же суда по делу А. и М., работавших соответственно главным бухгалтером сельпо и директором Бакинской плодоовощной холодильной базы, согласилась с доводами А. и М. о том, что они не знали о незаконных действиях лиц, совершавших хищения, осуществляли руководство финансово-хозяйственной деятельностью через подчиненных лиц, обязанности которых были определены, в частности, распоряжением по базе. Судебная коллегия прекратила дело в отношении А. и М. за отсутствием состава преступления[365]365
  См.: Бюллетень Верховного суда СССР. 1986. № 1. С. 36.


[Закрыть].

Пожалуй, наиболее негативной чертой практики можно считать неопределенность, а порой и деформацию целей применения уголовного закона. Он должен действительно служить интересам и государства, и «службы». Но вот по делу К. Пленум Верховного Суда СССР квалифицирует его действия, состоящие в необоснованном применении к 46 рабочим районного коэффициента и трассовой надбавки, как злоупотребление служебным положением по ст. 143 УК Казахской ССР. При этом, как отмечается в опубликованном извлечении, показания К. о том, что указание о выплате надбавок он дал лишь потому, что не хватало рабочих и под угрозой оказалось выполнение плана по возведению объекта, не опровергнуты и объективно подтверждаются материалами дела[366]366
  См.: Там же. 1987. № 1. С. 23.


[Закрыть]. Здесь нет оснований опровергать юридическую корректность решения Верховного Суда СССР. Но с позиций общества, которому должно служить правосудие, трудно оправдать наличие в одном решении двух выводов:

а) действия необходимы и полезны;

б) они являются преступлением.

Объясняя такие парадоксы, обычно ссылаются на принцип законности. Для опровержения этого нет необходимости вдаваться в теорию вопроса. Причина противоречий практики, на наш взгляд, заключается в несовершенстве закона, приводящем к такому использованию нормативных актов для восполнения бланкетной диспозиции, которое зачастую противоречит положениям ст. 1 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, в соответствии с которой преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом.

По делу О. и Н. Пленум Верховного Суда СССР сформулировал тезис о том, что уголовная ответственность за злоупотребление служебным положением невозможна, если действия виновного не связаны с корыстной или иной личной заинтересованностью. Обосновывается этот тезис тем, что действия О. и Н., выразившиеся в переводе подчиненного им работника на сдельную оплату труда, вызывались производственной необходимостью, связанной с возникновением угрозы невыполнения плана товарооборота[367]367
  См.: Там же. 1987. № 2. С. 22.


[Закрыть] при уменьшении децентрализованных закупок продуктов.

Данный пример показывает, что существует возможность социально оправданного подхода к оценке правового значения действий должностных лиц. Но для того чтобы такой подход стал правилом, а не исключением, нужны соответствующие гарантии, содержащиеся в уголовном законе.

Таким образом, состояние правоприменительной практики подтверждает необходимость реформы уголовного закона. Для вывода о ее путях нужно обратиться к анализу должностного поведения.

Задачи и функции органов власти и управления, государственного и общественного аппарата, требования к деятельности должностных лиц и работников сформулированы в партийных решениях, правовых актах и определяются стратегией перестройки, процессом демократизации всех сторон жизни, задачами совершенствования политической системы. Уголовное право ограничено в своих возможностях. В силу своей специфики оно способно воздействовать лишь на некоторые, даже не всегда наиболее опасные, отклонения в должностном поведении, реализующем деятельность государственного и общественного аппарата.

В целях совершенствования уголовного закона на основе использования данных теории и практики управления, хозяйствования, анализа общественного мнения, криминолого-правовых исследований необходимо разрешить следующие вопросы:

а) существует ли действительная специфика должностного поведения, отличающая его от управленческого и иного поведения недолжностных лиц; в чем она проявляется, где ее границы; достаточна ли она для установления особой уголовной ответственности;

б) в какой степени процесс принятия и исполнения решений может регулироваться средствами, лежащими вне процесса управления и управляемого объекта, в частности уголовно-правовыми нормами;

в) каково соотношение должностных поступков: ошибочных и злонамеренных, осознанных и неосознанных; какова вообще реальная степень свободы в выборе правомерного и противоправного поведения;

г) какие последствия имеют должностные поступки, как они влияют на экономическую и социальную сферы, на права граждан;

д) каковы отношение к уголовному закону, его реальная и возможная социальная репутация.

Задача перестройки уголовного закона настолько важна, что поставленные вопросы, по-видимому, должны быть исследованы независимыми группами специалистов на конкурсной основе. Весьма полезными могли бы оказаться использование контент-анализа прессы и опроса экспертов, а также применение деловых игр и уже имеющихся их результатов для анализа ситуаций, настоятельно требующих при определенной заданности целей и условий прямого нарушения действующего уголовного закона либо ведущих к экономико-социальному проигрышу при его соблюдении. Следует учитывать, что необходимость быстрого решения проблемы не оправдывает отказа от ее научного обеспечения.

Обзор работ, прямо или косвенно относящихся к должностному поведению, и самостоятельно полученные данные позволяют выделить некоторые виды должностного поведения, порождающие наиболее негативные последствия. Это – использование должностных функций и должностного влияния для самообогащения либо получения неположенных нематериальных благ; осознанное извращение целей и функций должности для облегчения собственной деятельности; некомпетентное поведение, часто связанное с игнорированием имеющейся полезной практики; волюнтаристское, произвольное ограничение законных полномочий, прав и интересов органов и лиц, находящихся в том или ином состоянии зависимости; искажение либо сокрытие информации; уклонение от выполнения должностных обязанностей; побуждение к принятию незаконных решений; осуществление своих функций явно незаконными способами; использование должностного положения в целях мести, сосредоточения власти; нарушение прав граждан, в том числе путем немотивированных и противоправных запретов, и др.

Крайне негативными последствиями указанных видов поведения являются нарушения политических и социальных прав граждан, состояние их незащищенности перед необоснованными административными решениями, неотлаженность многих направлений хозяйствования и социально-культурной жизни, расточительство материальных ценностей, порча природы и др. Анализ таких последствий содержится в партийных решениях, материалах средств массовой информации.

Особое положение среди перечисленных негативных видов поведения занимает нарушение инструкций в процессе реализации целей и функций данной должности. Здесь выявляются очевидная опасность нарушения технических и технико-организационных (технологических) правил и крайне сдержанное отношение к хозяйственно-финансовым и управленческим правилам. Недаром на июньском (1987 г.) Пленуме ЦК КПСС указывалось на необходимость не допускать, чтобы новый Закон о государственном предприятии (объединении), как это бывало прежде, «был обставлен частоколом многочисленных инструкций, которые могут выхолостить его суть, спустить перестройку на тормозах»[368]368
  Материалы июньского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС (25–26 июня 1987 г.). М., 1987. С. 52.


[Закрыть].

Рассмотренные отклонения достаточно широко распространены и, как показывают многие исследователи, весьма устойчивы. Отметим, что негативные последствия возрастают в зависимости от масштабов должностного поведения того или иного лица и связанных с этим возможностей.

Все это приводит к необходимости обсудить содержание норм о должностных преступлениях с тем, чтобы они эффективно воздействовали на наиболее опасные виды негативного должностного поведения. С этой целью рассмотрим возможности изменения уголовно-правовых норм о должностных преступлениях.

На наш взгляд, реализация целей уголовного закона применительно к должностному поведению требует использования следующих приемов моделирования соответствующих уголовно-правовых норм и создания текстов закона: сужения диспозиции, прежде всего в части описания запрещенного поведения, способа преступления; ограничения и дифференциации общественной опасности при установлении запрета; обеспечения реальной возможности доказывания признаков составов преступлений в соответствии с принципами советского уголовного процесса; расширения круга обстоятельств, устраняющих общественную опасность и противоправность данного вида деяний; согласования между собой санкций и приведения их в соответствие с задачами общей и частной превенции[369]369
  Более полную характеристику приемов моделирования правовой нормы см.: Кудрявцев В. Н. Закон, поступок, ответственность. М.: Наука, 1986. С. 112–121.


[Закрыть].

Начнем с описания видов негативного должностного поведения как элемента диспозиции нормы и объективной стороны состава преступления. Такое поведение описано весьма абстрактно в ст. 170 УК РСФСР, более или менее формализовано за счет квалифицирующих признаков в ст. 171 УК РСФСР, полно, хотя и не вполне удачно, – в ст. 173–174¹ УК РСФСР, казуистически – в ст. 175 УК РСФСР. Такое ненужное разнообразие влечет многие негативные последствия, неоднократно отмечавшиеся в литературе. Следует обратить внимание на характер связи между объективной и субъективной сторонами, которая устанавливается действующим законом и, на наш взгляд, очень сильно влияет на правоприменительную практику. Как бы ни определять содержание вины в должностных преступлениях, ясно, что в момент совершения деяния субъект должен иметь возможность сознавать его общественную опасность[370]370
  См.: Мельникова В. Е. Должностные преступления. С. 24–31.


[Закрыть]. Между тем закон далеко не всегда дает такую возможность, а судебная практика и не требует соответствующих доказательств. Во многих случаях, издавая то или иное распоряжение, совершая то или иное действие, субъект может даже не осознавать их противоправность, поскольку она сама нередко является спорной; тем более сложно установить, осознавалась ли общественная опасность, что требует ст. 8 УК РСФСР. Фактически здесь действует презумпция осознания общественной опасности, подтверждаемая установлением последствий. Такой подход, думается, оправдан для насильственных преступлений, но вызывает серьезные сомнения по отношению к должностным.

Неудивительно поэтому, что корыстное поведение, которое легко осознается как общественно опасное, что отмечалось выше, оказывается (если не считать превышения власти в виде прямого насилия и взятки) преимущественным основанием ответственности за должностные преступления.

В связи со сказанным предлагаем определить в Уголовном кодексе следующие виды наказуемого должностного поведения:

а) заведомо незаконное получение материальных благ, льгот и привилегий, а равно наделение ими иных лиц;

б) систематическое нарушение интересов государства и общества, законных прав граждан, сопряженное с бесхозяйственным распоряжением государственными и общественными фондами либо игнорированием информации, необходимой для принятия компетентных решений, либо утверждением нормативных актов, противоречащих закону, либо явным ограничением или искажением задач, возложенных на должностное лицо, либо сознательным уклонением от осуществления должностных обязанностей;

в) превышение должностных полномочий путем заведомо незаконного использования прав и осуществления обязанностей другого должностного лица, или работника государственного и общественного аппарата, или гражданина, либо незаконного ограничения полномочий этих лиц, или путем совершения действий, прямо запрещенных законом или явно выходящих за пределы компетенции данного должностного лица;

г) заведомое введение в заблуждение (обман), сопряженное с заключением явно невыполнимых соглашений либо предоставлением ложной официальной информации, либо передачей или распространением заведомо ложных сведений о физическом лице, организации, предприятии, учреждении;

д) нарушение прав и законных интересов гражданина, сопряженное с заведомо неправильным разрешением его заявлений, ограничением его правомочий или воспрепятствованием их осуществлению, совершением действий, унижающих достоинство гражданина или причиняющих ему материальный, физический и иной ущерб;

е) получение взятки, т. е. вознаграждения за выполнение или невыполнение должностного действия в интересах дающего.

Все эти виды поведения могут быть сформулированы в отдельных статьях уголовного закона, содержащих в необходимых случаях описание общего состава и отдельных его разновидностей.

Вместе с тем вполне понятно, что данные описания должны быть ограничены так, чтобы уголовно-противоправными оказались действительно общественно опасные виды поведения. Сейчас это делается путем указания на мотивы и последствия, кроме взятки, когда общественная опасность презюмируется, сливается с противоправностью (что, по существу, неоднократно вызывало сомнения, проявлявшиеся в стремлении различать взятку и подарок, декриминализировать мелкую взятку и т. д.).

На наш взгляд, в диспозиции норм о должностных преступлениях должны быть использованы признаки систематичности, длительного характера, указания на повторность, дисциплинарной и иной преюдиции; наличие признака противоправности может подтверждаться фактом вынесения прокурорских предупреждений об обязательном устранении нарушений закона. Более того, заслуживает обсуждения вопрос о введении такого признака, как предварительное признание решения должностного лица незаконным в порядке гражданского судопроизводства или иным установленным в законе способом. Соединение описания поведения, т. е. способа совершения противоправного действия, и ограничивающих признаков общественной опасности может быть осуществлено различным образом, в зависимости от воли законодателя. Однако следует решительно декриминализировать отдельные акты противоправного поведения, не отражающие в целом общую линию выполнения должностных обязанностей. Необходимо изменить приемы определения последствий. Сейчас вред оценивается как существенный таким образом, что его наступление влечет практически любое неправомерное должностное действие, если в принципе его последствия можно как-то зафиксировать. В то же время многие действительно существенные виды вреда не воспринимаются в качестве таковых судебной практикой, например очевидное технологическое отставание, утрата научного приоритета, удорожание управленческих процессов, снижение производительности труда, повышение доли ручного труда, ухудшение условий труда, неполучение возможной прибыли, совершение многих ошибок в правореализующей деятельности, снижение авторитета правоприменительных органов и многие другие, наступающие в значительных масштабах и с криминологической точки зрения выступающие как проявления застойных и иных отрицательных явлений.

Необходимо оговорить в законе, что не являются вредными и не образуют существенного вреда последствия деяния, если их наступление явилось условием либо было необходимо для предотвращения большего вреда или получения больших положительных результатов. По существу, это более широко понимаемая необходимость. Использование этого средства целесообразно и по практическим соображениям.

На наш взгляд, перечисленные признаки позволяют дифференцировать ответственность более полно, чем это сделано сейчас. Особую роль должен сыграть более четкий подход к понятию должностного лица, который позволил бы резко ограничить круг должностных лиц за счет исполнителей и разграничить их ответственность не только когда речь идет о получении взятки, но и в остальных случаях. Следовало бы считать должностным только лицо, в соответствующей правовой форме давшее согласие исполнять должностные обязанности. Сделать это не сложнее, чем реализовать процедуру получения подписи под правилами техники безопасности у огромного круга рабочих и служащих. Для правового обоснования такого согласия необходимо иметь соответствующее положение в законах, регламентирующих прохождение службы, создать правовую базу определения функциональных обязанностей, определить процедуру назначения и допуска к работе должностного лица.

В законе желательно предусмотреть условия признания лица занимающим ответственное и особо ответственное положение, а также последовательно подойти к определению специальных субъектов. Это будет развитием действующей тенденции совершенствования уголовного закона. Вряд ли правильно дифференцировать ответственность по субъекту при взятке и отказываться от этого при превышении власти либо должностном обмане, объем и последствия которых заведомо зависят от ответственности должностного лица, масштабов его деятельности.