Текст книги "Избранные труды. Том 1. Криминология"

Организационные связи рассматриваются как пронизывающие управляемую и управляющую подсистемы, объединяющие деятельность отдельных субъектов (групп субъектов) отношения, в которых исследователями выделяются субъекты, предмет отношений, взаимные права и обязанности, средства информационного, энергетического и материального взаимодействия[517]517
  См.: Белых А.К. Социальная организация социалистического общества как объект управления // Человек и общество. Вып. XI. Л., 1973; Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения // Советское государство и право. 1966. № 10 и др.


[Закрыть].

В системе профилактики преступлений организационные связи можно подразделить на связи руководства, управления и сотрудничества, хотя такую классификацию нельзя считать единственной. Многосторонность и сложность организационных связей позволяет классифицировать их по ряду оснований, учитывая при этом особенности сферы, в которой они осуществляются. Так, классификация организационных связей в сфере административного управления будет, по-видимому, несколько иной, чем классификация научных коммуникаций[518]518
  См.: Коммуникация в современной науке. М., 1976.


[Закрыть] или организационных связей внутри промышленного предприятия, в отрасли социально-культурной деятельности. Однако здесь используется именно приведенная классификация.

2. Руководство в сфере профилактики – это высший тип научного, учитывающего закономерности и конкретно-исторические условия развития общества, воздействия на систему специального предупреждения преступлений в целом и отдельные ее элементы[519]519
  В литературе вопрос о соотношении руководства и управления дискуссионен. На наш взгляд, в целом его правильно решает М.П. Лебедев (см.: Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М., 1974. С. 32). Обзор мнений по этому вопросу см.: Петров Г.И. Основы социального управления. М., 1977. С. 43 и след.


[Закрыть]. Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза.

Руководство является основой и нормативным источником всех организационных связей в сфере профилактики. Оно определяет единство профилактики, снимает барьеры, порожденные принадлежностью субъектов к разным ведомствам, пронизывает их деятельность единым началом. Заключая в себе властное начало, руководство осуществляется вниз, «по вертикали», вместе с тем оно определяет горизонтальные связи руководимых органов. Таким образом, руководство, образно говоря, исходит из вершины треугольника, но цементирует всю его площадь.

Профилактика преступлений в социалистическом обществе немыслима без партийного руководства. Каждое запланированное мероприятие или система мер, каждое направление профилактики на любом уровне и в любом масштабе осуществляется под руководством партийных органов, с их помощью. Методы и формы партийного руководства профилактикой преступлений подробно анализировались криминологами.

Практика подтверждает действенность партийного руководства, его огромное организующее значение, показывает дальнейшую дифференциацию способов воздействия на профилактические процессы. Эффективность партийного руководства как ведущего компонента организации профилактики преступлений должна обеспечиваться деятельностью всех звеньев организационной структуры, а именно: своевременным информированием партийных органов, внесением предложений о путях совершенствования работы, о проведении конкретных мер, привлечении общественности к их реализации и т. п. Поэтому использование всех преимуществ и возможностей партийного руководства – одно из направлений организации профилактики – достигается не самотеком, а в результате усилий и самих партийных органов, и органов внутренних дел данного района, города, области, принимающих должные меры по направлению качественных аналитических материалов, постановке проблемных вопросов, получению необходимой помощи.

Не останавливаясь на содержании руководства профилактикой преступлений со стороны органов власти, подчеркнем лишь, что проблема состоит во всемерном использовании его возможностей и преимуществ, в налаживании оргсвязей руководства на каждом участке профилактики. Отмечавшееся выше отсутствие оргсвязей руководства у многочисленных организаций общественной самодеятельности и трудности их установления даже у общественных пунктов охраны правопорядка наглядно иллюстрируют всю сложность проблемы.

3. Управленческие взаимосвязи профилактики правонарушений играют существенную роль в ее организационной структуре. Особое место среди них принадлежит связям оперативного или непосредственного управления, координирования, надзора и контроля, а также ориентации. Выделение таких групп управленческих связей основывается на данном в литературе понятии социального управления[520]520
  См.: Государственное управление и административное право. С. 12.


[Закрыть].

Первая разновидность – непосредственное (оперативное) управление, особенно взятое в административном плане, лучше всего исследовано в работах советских юристов, в том числе криминологов[521]521
  См. работы Е.В. Болдырева, В.К. 3вирбуля, А.П. Ипакяна, В.А. Лукашова, Г.М. Миньковского, В.И. Полубинского, Г.А. Туманова, В.В. Устиновой и др.


[Закрыть]. В связи с этим можно ограничиться лишь кратким указанием на его значение в оргструктуре профилактики преступлений. Введение дополнительных каналов оперативного управления при соблюдении необходимых условий способствует усилению профилактической работы, повышению ее эффективности. В настоящее время необходимость усиления возможностей оперативного управления связана с потребностью в обеспечении единства и комплексности профилактики, в развитии информационной базы, аналитической работы, о чем уже говорилось при характеристике различных оргструктур.

Наряду с этим значительный эффект может дать и «перенос» управленческих связей, существенно определяющий характер оргструктуры. Сейчас вопрос о локализации связи оперативного управления службой профилактики решается неодинаково. В одних случаях она подчиняется начальнику органа внутренних дел или его заместителю; в других – начальнику уголовного розыска. Пока нет оснований для окончательных выводов: возможно, подобное решение вопроса и есть правильное, определяемое объективными условиями. Но значение его видно достаточно хорошо.

Разумеется, и перегрузка оперативным управлением, при которой на один объект могут поступать противоречивые или несогласованные команды, также нежелательна, хотя необходимость в организации, т. е. в придании большей упорядоченности системе, остается. Такое положение является объективной основой использования иных видов управления.

Координирование – вид управленческих связей, при которых уполномоченные на то органы объединяют и устанавливают целесообразное соотношение действий ряда других ведомств для решения общих задач[522]522
  См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 69; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 65–66.


[Закрыть]. Иными словами, координирование рассматривается как взаимодействие, осуществляемое с целью организации координации, ее обеспечения и, следовательно, не исчерпывающее координацию полностью[523]523
  Выделение координирования исходит из того, что связи между координатором и координирующими органами не тождественны связям между органами, взаимно согласовывающими свою деятельность, сотрудничающими.


[Закрыть].

Как и в других отраслях социальной деятельности, координирование в сфере профилактики преступлений осуществляется по вертикали (внутри ведомства) и по горизонтали (между ведомствами и их органами)[524]524
  См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 70.


[Закрыть].

Вертикальное координирование близко примыкает к непосредственному управлению и отличается от него степенью детализации предписаний. Больший интерес в данном случае представляет горизонтальное координирование деятельности неподчиненных органов. Связи координирования при этом возникают между координирующим органом и органами, чьи действия координируются. Каждый участник этих связей приобретает специфические права и обязанности.

Подробно координирование как вид управления в сфере профилактики преступлений применительно к местным органам власти и управления уже было рассмотрено в криминологической литературе[525]525
  См.: Звирбуль В.К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности (Научные основы). М., 1971; Кузнецова Э.В. Некоторые вопросы деятельности местных Советов депутатов трудящихся и общественных организаций по предупреждению правонарушений // Вопросы предупреждения преступности. Вып. 4. М., 1966; Бойцов Б.В., Лашин М.П. Внедрять ленинский стиль работы и принципы управления в деятельность органов внутренних дел // Труды ВНИИ МВД СССР. № 15 и др.


[Закрыть]. Высказанные соображения и анализ практики позволяют выделить общие черты координирования в сфере профилактики. В частности, к ним относятся:

– право и обязанность координирующего органа проявить инициативу в вопросе о согласовании усилий – обязанность координируемых органов принять участие в согласовании;

– обязанность координирующего органа создать, обеспечить организационные условия согласования (созвать совещания, организовать обмен мнениями и т. п.) – обязанность координируемых органов использовать эти условия и сделать все необходимое для согласования принимаемых мер;

– право и обязанность координирующего органа контролировать ход исполнения согласованных мероприятий – обязанность координируемых органов предоставить необходимую информацию.

Разумеется, во всех случаях осуществления координирующей деятельности сохраняют силу отмеченные в правовой литературе условия невмешательства в специфические функции, недопустимости подмены координирования оперативным управлением, выхода за пределы компетенции участников связи координирования.

Высокая эффективность координирования проявляется во многих случаях. Отметим ее применительно к деятельности различных управленческих звеньев и общественности при проведении работы по месту жительства; трудового коллектива и территориальных ведомств при организации борьбы с хищениями социалистической собственности; трудового коллектива и контрольных ведомств при борьбе с должностными и т. п. преступлениями и т. д.

Вместе с тем, отнюдь не противопоставляя координирование оперативному управлению, а рассматривая их как эффективные, но предназначенные для разных ситуаций виды управления, следует констатировать все же, что координирование не срабатывает должным образом там, где еще нет интенсивного проведения профилактической работы. Оно слабее влияет на профессиональный уровень профилактики, не всегда может создавать условия для повышения ее эффективности. Практика показывает, что координирование дает хорошие результаты там, где профилактическая деятельность, развитая в соответствии с социальными требованиями, достаточно обеспечена оперативным управлением. В противном случае координирующий орган невольно стремится выполнить задачи оперативного управления и выходит за пределы своей компетенции.

Такое положение, на наш взгляд, имеет место в профилактической деятельности хозяйственных ведомств и их структурных звеньев (объединений, заводов и т. п.). Эти органы ведут интенсивную профилактику преступлений, которая нередко связана с проведением сложных экономических и технических мер, далеко не всегда отраженных в планах социального развития, планах профилактики (профилактическое обеспечение технологических процессов, отношений с поставщиками и т. п.). Эту особенность связей координирования следует, несомненно, учитывать при решении вопроса, нужно ли в данном случае оперативное управление или достаточно и связей координирования.

Важными видами управленческого воздействия являются надзор и контроль. По характеру различные виды надзора и контроля резко различаются между собой. В организационной структуре профилактики среди них ведущую роль играют соответствующие направления прокурорского надзора как высшего надзора за законностью. Формы, методы и границы прокурорского надзора в сфере профилактики преступлений основательно разработаны советскими юристами. Это утверждение, конечно, учитывает наличие спорных, не до конца еще решенных вопросов, особенно в области надзора за деятельностью организаций общественной самодеятельности, содержания надзорных функций и т. п. Однако теория и практика доказали важнейшее значение прокурорского надзора и в области организации профилактики, где он обеспечивает эффективность предупредительной работы, обусловливая ее определенный методический уровень, единство требований, развитость направлений и т. д.

Здесь следует лишь подчеркнуть управленческий характер надзора. Он проявляется не только в актах прокурорского надзора (протесты, представления), не только в информировании заинтересованных органов о состоянии законности, но и в самом «эффекте присутствия» прокурорского надзора. В ходе анкетирования 70 % общественных воспитателей, 65 % членов советов профилактики и общественных пунктов охраны правопорядка заявили, что прокурорские проверки облегчают их работу, обеспечивая более внимательное отношение к ней со стороны различных должностных лиц и повышая заинтересованность в проведении профилактических мер.

Значительно большую сложность представляет вопрос об управленческих связях контроля в процессе профилактики преступлений. Контроль есть направление, внутренне присущее всякой деятельности, подчиненное основным задачам этой деятельности. Понятие контроля применительно к профилактике преступлений в одном случае описывает часть целей профилактики, характеризует ее задачи, в другом – характеризует одно из направлений профилактики преступлений (вневедомственный, ведомственный, государственный и общественный контроль), в третьем – относится к одному из самостоятельных видов управления самой профилактикой.

Контроль в последнем значении этого понятия состоит в специальном собирании информации о ходе предупреждения преступлений, выявлении допущенных ошибок, оценке примененных методов работы и интенсивности затраченных усилий, определении эффективности мер профилактики, а со стороны подконтрольных исполнителей – в обязанности подготовить необходимую информацию, соответствующую реальному положению дел и пригодную для достаточно быстрой оценки[526]526
  См.: Закалюк А. Роль трудового коллектива в предупреждении правонарушений. Киев, 1973. С. 54.


[Закрыть]. Организационное значение контроля состоит в поддержании упорядоченности системы, в получении информации для принятия наилучших управленческих решений. Контроль является основой стимулирования исполнителей предупредительной деятельности, противодействует ее угасанию, искажению ее целей.

Криминологические исследования, проведенные в последние годы, показывают, что контролирующие взаимодействия в структуре профилактики развиты относительно слабо[527]527
  Недостатки в организации и осуществлении контроля в сфере профилактики хищений, должностных и хозяйственных преступлений хорошо показаны в работах А.Д. Берензона, В.В. Биркавса, В.Г. Танасевича, И.Л. Шраги, В.Б. Ястребова и др.


[Закрыть]. Дело в том, что повседневный и грамотный контроль связан с определенным расходом социальных средств и применением требующих времени специальных рабочих приемов. При отсутствии этих условий создается положение, когда результаты координирования, ход выполнения принятых решений оцениваются с опозданием, а оценка нередко не играет стимулирующей роли.

Так, по данным, полученным нами в ходе анализа планов советов профилактики на крупнейших предприятиях Львова за три года, лишь часть мероприятий обсуждалась с точки зрения их реального выполнения. К сожалению, сравнительно редко проводились контрольные посещения лиц, в отношении которых осуществляется индивидуальная профилактика. Также редко устанавливается возможность контрольного участия в профилактических мероприятиях опытных лиц, представителей вышестоящих органов. Все это указывает на необходимость дальнейшего установления связей контроля, при этом имеется в виду существенное значение для деятельности людей даже простого «эффекта присутствия»[528]528
  См. об этом: Подгурецкий А. Очерк социологии права. М., 1974. С. 196 и след.


[Закрыть].

Ориентационное управление – специфическая разновидность управленческих связей, состоящая в воздействии на субъектов профилактики с помощью моделей деятельности и образцов поведения, к осуществлению которых следует стремиться.

Термин «ориентационное управление» охватывает случаи, когда профилактические меры проводятся в жизнь под воздействием передаваемого положительного опыта, передовых взглядов, пожеланий групп граждан, мнений профессиональных групп и т. п. К ориентационному управлению можно отнести направление научных рекомендаций с целью совершенствования профилактической деятельности, воздействие на поведение людей средств массовой информации[529]529
  О роли средств массовой информации в воздействии на общественное мнение в капиталистических странах см.: Моль А. Социодинамика культуры. М., 1973.


[Закрыть]. Необходимость установления и развития связей ориентационного управления порождена потребностями практики. Сейчас все более острым становится вопрос: как осуществлять профилактику, как проводить индивидуальную профилактику, как изменить ценностные ориентации подростка и т. п.?

Поэтому важно, определив место субъектов ориентационного управления (газет, радио, телевидения, научных учреждений, методических органов и т. п.) в системе профилактики правонарушений, установить с ними соответствующие связи. Не менее важно расширить каналы передачи опыта органами внутренних дел представителям органов общей компетенции и общественности, создать условия для своевременной постановки научно обоснованных и учитывающих криминологическую обстановку целей профилактики, принять меры к тому, чтобы ориентационное управление органов внутренних дел осуществлялось с учетом потребностей субъектов профилактики, особенно советов общественности общественных пунктов охраны правопорядка, советов профилактики, штабов добровольных народных дружин, администрации предприятий и учреждений, а также иных органов и организаций. Понятно, насколько благотворно это может повлиять на эффективность профилактики.

Но чтобы это влияние стало реальным, нужно выработать общий подход к вопросу о взаимных правах и обязанностях субъектов и объектов ориентационного управления. На наш взгляд, они таковы: субъекты ориентационного управления в рамках своих полномочий и возможностей обязаны в соответствии со сформулированными задачами предупреждения преступлений определять наиболее важные в практическом отношении направления профилактики, способы решения профилактических задач, анализировать и распространять передовой опыт, преобразовывать его применительно к нуждам конкретных субъектов профилактики, исследовать причины допускаемых ошибок и предлагать пути их исправления, оценивать эффективность проводимых мероприятий и т. д. Для выполнения этих обязанностей они вправе в рамках действующих правовых норм использовать материалы субъектов профилактики, проводить обследование их работы, участвовать в проведении социальных экспериментов и т. п.

Субъект профилактики, в отношении которого осуществляется ориентационное управление, обязан содействовать выполнению сформулированных выше прав и обязанностей, а также должен использовать его результаты. В качестве управленческого сигнала в этом случае могут выступать рекомендации, методические материалы, описание опыта и т. д.

На практике ориентационное управление ныне осуществляется в разных формах разными субъектами. Достаточно существенно ориентационное управление, осуществляемое координационно-методическими советами, образованными в городах и районах при партийных и советских органах. Активное участие в них принимают и представители органов внутренних дел. Такие советы успешно действуют в Москве, в других городах и регионах страны.

Ориентационное управление осуществляется и отраслевыми органами. Так, Н.Я. Соколов, характеризуя работу координационно-методических советов при Министерстве юстиции СССР и его органах на местах, пишет: «Принятые рекомендации направляются всем заинтересованным ведомствам и общественным организациям, а также в редакции газет и журналов»[530]530
  Соколов Н.Я. Организация правовой пропаганды. М., 1974. С. 84.


[Закрыть].

Органы внутренних дел также используют различные формы и средства ориентационного управления. Здесь следует упомянуть непосредственное инструктирование членов самодеятельных организаций, подготовку и рассылку методических рекомендаций, организацию правовой учебы дружинников, членов советов общественности и т. п. Большая работа проводится органами внутренних дел по связи со средствами массовой информации и повышению их роли в ориентационном управлении. Для этого создаются внештатные отделы при различных органах и службах внутренних дел. Во Львовской области, например, через внештатные отделы в 1974–1975 гг. по вопросам профилактики было опубликовано 1500 материалов в прессе, проведено более 200 радио– и телепередач.

Проблема состоит в том, чтобы, используя наличные возможности, добиться единства и полноты ориентационного управления, преодолеть барьеры на его пути, определить наиболее актуальные его направления и распределить обязанности между правоохранительными органами, средствами массовой информации и т. п. Существенную роль в этом плане могут сыграть обобщение и распространение уже имеющегося опыта, дальнейшая научная разработка и экспериментальная проверка различных способов и средств ориентационного управления в сфере профилактики правонарушений.

Связи управления, таким образом, выступают в качестве очень важного средства укрепления оргструктур профилактики. Но, по-видимому, еще большую роль они могут сыграть, будучи подкреплены следующим выделенным выше типом связей.

4. Отношения сотрудничества и взаимодействия в узком смысле этого слова как организационное условие эффективности профилактики преступлений реализуются через организационные связи, пронизывающие весь процесс специального предупреждения правонарушений, и состоят в налаживании совместной деятельности путем взаимной договоренности об условиях и порядке ее осуществления. Выделенный тип связей основывается на равенстве субъектов данного направления деятельности в исполнении данного вида работы, а то и на полной или частичной общей автономии субъектов профилактики. В процессе профилактики преступлений этот тип отношений встречается довольно часто и занимает видное место в структуре организационных связей. Так, совместными усилиями ряда предприятий, комсомольских организаций, органов просвещения создаются и обеспечиваются всем необходимым военно-спортивные лагеря, подростковые клубы, спортплощадки и т. п.

Отношения сотрудничества складываются между органами внутренних дел и иными субъектами профилактики при совместном проведении ряда мероприятий по обоюдной договоренности (организация правовых университетов, вечеров вопросов и ответов и т. п.; проведение криминологических обследований, обобщений; участие в помощи общественности и т. д.).

Так, только анализ планов профилактической работы органов внутренних дел Киргизской ССР показал, что они устанавливают связи для проведения совместных мероприятий с такими организациями, как министерство торговли республики, Киргизпотребсоюз, министерство здравоохранения, Киргизсовпроф, министерства строительства, сельского строительства, мелиорации и водного хозяйства, министерство связи, Республиканская контора Госбанка и т. п. Этот и аналогичные примеры, конечно, не новы сами по себе, но они наглядно свидетельствуют о разветвленности нынешних организационных связей органов внутренних дел с другими ведомствами и организациями.

Наконец, отношения сотрудничества и взаимодействия складываются и при заключении договоров, которые условно можно назвать договорами профилактического обслуживания. К ним относятся договоры на обслуживание вневедомственной охраной, на установление сигнализации и т. п. Иногда и задачи правовой пропаганды реализуются на договорной основе между предприятиями и соответствующим отделением общества «Знание». Как видим, назначение этого типа организационных связей – в создании возможностей взаимного самоупорядочения деятельности субъектов, связанных общей целью, в проявлении инициативы для решения вопросов, которые нецелесообразно или невозможно решать в порядке «высшего программирования».

Вполне понятно, что отношения сотрудничества и взаимодействия осуществляются в строгом соответствии с законом и во многих случаях возникают на основе управленческого акта, указывающего на необходимость их налаживания, а иногда и пределы. Это обстоятельство, на наш взгляд, свидетельствует о сложности механизма правового и социального регулирования, но не оказывается доводом против признания существования отношений сотрудничества и взаимодействия[531]531
  Поэтому и взаимосвязи сотрудничества могут проявляться в издании актов, которые для иных органов будут уже управленческими. Так, Б.М. Лазарев обоснованно отмечает, что отдельные вопросы управленческий орган может решать только по согласованию с другими государственными или общественными органами; из общего числа вопросов, входящих в компетенцию министерства СССР, по его подсчетам, по согласованию с другими государственными органами должно решаться около 25 %, с общественными организациями – около 7 %. См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 261–262.


[Закрыть].

В правовой литературе связи сотрудничества большей частью рассматриваются применительно к координации и раскрываются через систему прав и обязанностей органов, чья деятельность координируется, по отношению друг к другу. В то же время важные соображения в данном аспекте были высказаны Ц.А. Ямпольской применительно к выяснению места общественных организаций в политической структуре общества. Она обращает внимание на наличие различных форм взаимосвязей, взаимоотношений общественных организаций с иными субъектами политической организации общества и наряду с такими формами взаимоотношений, как руководство и контроль, выделяет также отношения «помощи и содействия при решении определенных конкретных задач» и «отношения сотрудничества на равных началах, на равных основаниях при выполнении общих задач»[532]532
  Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М., 1972. С. 100–101.


[Закрыть]. Еще более отчетливо этот вопрос поставлен Ю.А. Тихомировым[533]533
  См.: Тихомиров Ю.А. Общенародное государство и управление социально-экономическими процессами // Советское государство и право. 1976. № 11. С. 16.


[Закрыть].

Рассмотрим в соответствии со сказанным две разновидности связей сотрудничества: связи согласования и преюдициальные связи.

Согласование – вид взаимодействия, состоящий в совместном принятии решений на основе равенства и взаимной инициативы, объединении усилий, совместном проведении различных действий[534]534
  Следует учитывать, что термин «согласование» употребляется еще для обозначения приема подготовки управленческих решений. Однако значительно чаще согласование охватывает вид взаимодействия относительно или полностью автономных субъектов. См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 262, 271.


[Закрыть]. Согласование, таким образом, – это взаимодействие, осуществляемое как в процессе подготовки к деятельности, так и в процессе ее осуществления. Связи согласования – это организационные формы, каналы, с помощью которых достигается согласованность и совместность действий тех или иных субъектов.

Криминологические исследования профилактики правонарушений несовершеннолетних во Львовской области показали, что связи согласования возникают и реализуются, в частности, при совместном изучении положения дел на объектах; постановке вопросов перед партийными и советскими органами; проведении учебно-методических мероприятий; осуществлении правового воспитания и иных длящихся и объемных профилактических мер. Вместе с тем практикой предупреждения преступлений остро ощущается необходимость в более полном использовании связей согласования, в их совершенствовании. Так, по нашим данным, лишь 12 % общественных воспитателей регулярно встречались с преподавателями школ и администрацией предприятий, где учились и работали их подшефные. Это объясняется определенной безынициативностью самих воспитателей, но в то же время и отсутствием отработанных форм и приемов налаживания таких контактов.

Связи согласования, в принципе, должны пронизывать весь «технологический» процесс осуществления профилактических мер, поскольку невозможно запрограммировать все детали деятельности «сверху», «извне», а несогласованное осуществление тех или иных мероприятий снижает их эффективность или устраняет ее совершенно. Наиболее существенное значение они приобретают, когда профилактическое воздействие на объект осуществляется не одним, а несколькими органами, что весьма распространено. Такое положение определяет подход к их установлению и налаживанию.

Так, при разработке технических мер защиты социалистического имущества следует согласовывать действия по всей линии движения объекта защиты: от оприходования сырья или комплектующих деталей до реализации потребителем и даже до окончательного использования выпущенного изделия. Конкретно это означает необходимость состыковки защитных мер поставщика, изготовителя, транспортных организаций и получателя. Естественно, что потребность решения ряда инженерных, экономических и сугубо организационных вопросов «совместно» не устраняется координацией деятельности этих субъектов вышестоящей организацией, тем более что единой вышестоящей организации, берущей на себя управленческие функции, как правило, не находится. К сожалению, даже в общей печати нередки сообщения о разрыве единого процесса защиты имущества, чаще всего при транспортировке груза, и убытках, с этим связанных[535]535
  Ф. Чернецкий сообщает, что в 1974 г. клиенты Одесской узловой конторы транспортно-экспедиционного агентства, как установили органы народного контроля, не получили грузов почти на миллион рублей; по чьей вине пропали грузы – не выяснено. Автор правильно ставит вопрос о том, что действующий порядок ответственности за недостачу «позволяет прикрывать личную расхлябанность, безответственность, хищения…» (см.: Чернецкий Ф. Испарившийся миллион // Известия. 1975. 14 сентября).


[Закрыть].

Вместе с тем имеется опыт и успешного взаимодействия на основе согласования. Возьмем, к примеру, так называемый «жодинский эксперимент» – выдачу зарплаты рабочим БелАЗа через сберкассы. … Н.А. Сташенков отмечает, что четыре дня выдачи зарплаты приносили предприятию более половины случаев мелкого хулиганства, пьянства, прогулов. За три года проведения эксперимента к ответственности за мелкое хулиганство привлечено вчетверо меньше рабочих, чем раньше, а оштрафовано за появление в нетрезвом виде втрое меньше[536]536
  См.: Комсомольская правда. 1975. 17 сентября.


[Закрыть]. Очевидно, что введение новой формы расчета, да еще и по инициативе предприятия, требовало согласования многих вопросов между предприятием и управлением Гострудсберкасс.

Как уже отмечалось, организационные связи согласования отнюдь не исчерпываются принятием решений. Смысл их налаживания – именно в создании условий для совместной деятельности. Совместная деятельность опять-таки осуществляется путем согласования, выработки единой линии, создания для участников согласования условий, обеспечивающих единство. Она состоит в выполнении по договоренности разных участков одной работы, обмене материально-техническими ресурсами, распределении обязанностей и т. п.

Простейшим примером совместной деятельности является несение патрульной службы работниками милиции и членами ДНД. Более сложные структуры совместной деятельности возникают при разработке и осуществлении мер предупреждения хищений социалистического имущества на конкретных объектах, при проведении ранней профилактики по месту жительства.

Распространенным видом взаимодействия, требующим пристального внимания, являются преюдициальные действия субъектов профилактики. Термин «преюдициальные действия» не использовался применительно к проблеме организации предупреждения преступлений. Поэтому следует, оговорив определенную условность термина, обосновать необходимость выделения вида взаимодействия, который получил здесь такое наименование. Как хорошо известно юристам, правоохранительные органы в сфере осуществления правосудия по уголовным делам находятся в известной зависимости друг от друга, которая определяется их функциями. Так, действия органов дознания обязывают прокурора к определенным действиям, хотя орган дознания поднадзорен прокурору, а не наоборот. Уголовно-процессуальный закон обязывает прокурора рассмотреть материалы о задержании, произведенном органами дознания, и принять решение. Игнорировать действия органа дознания прокурор попросту не вправе. В свою очередь, действия следователя преюдициальны для суда: обвинительное заключение определяет рамки судебного разбирательства суду. Перечень такого рода примеров можно продолжать.

Аналогичное явление имеет место и в других сферах управления. «Но в ряде случаев, – пишет Б.М. Лазарев, – орган управления решает вопросы только по представлению другого, точно определенного органа, т. е. вступает в дело лишь тогда, когда другой, причем нередко нижестоящий, орган проявит инициативу по этому поводу»[537]537
  Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 259.


[Закрыть].

В профилактике преступлений нет, к сожалению, столь четко отработанной системы связей такого рода – преюдициальных связей. Но необходимость в ней сильно ощущается на практике. Сообщения органов милиции об административном задержании или наложении административных взысканий, решения товарищеских судов, постановка подростков на учет, доставление в вытрезвитель – эти и многие иные действия, в принципе, обязывают определенных субъектов профилактики к принятию соответствующих мер. Трудовой коллектив должен реагировать на представления следователя, на сообщение милиции о наложении на гражданина штрафа за нарушение им общественного порядка. Однако даже эту распространенную связь нельзя считать достаточно хорошо разработанной. Необходимо на правовой основе дифференцировать виды реагирования, установив обязательность обсуждения выбора между разовым и длящимся воздействием, между проведением мер индивидуальной профилактики и мер, рассчитанных на неопределенный круг людей, и т. д. В данном случае может быть более широко и с соответствующими уточнениями использована модель преюдициальной связи, устанавливаемой при внесении протеста, представления, направлении частного определения.